Concepto
| Autor | Antonio Xavier Ferreira Fernández |
| Páginas | 43-51 |
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Quizás no sea éste, todavía, el momento de aventurar una propuesta de definición de la provisión de puestos de trabajo. Pero, como he dicho en la Introducción, en esta primera parte se va a tratar de ofrecer una imagen coherente y unitaria de esta compleja institución, lo que, como es obvio, debe comenzar con un intento de conceptualización de la misma que permita tener, al menos, una imagen más o menos precisa y coherente de la misma.
Históricamente la provisión de puestos surge, ante la supresión de las categorías en que se estructuraban los distintos Cuerpos de funcionarios y la puesta en valor del concepto de "puesto de trabajo", como un medio para satisfacer una doble necesidad. Por un lado, a través de la provisión la Administración pública va a cubrir, con los efectivos de personal existentes, las vacantes que se producen o que surgen en los puestos de trabajo que posee55. Por otro lado, por medio de la cobertura de puestos, los funcionarios van a tener la posibilidad de ir ascendiendo a cargos de mayor responsabilidad y, en consecuencia, de desarrollar su "carrera administrativa" y actuar su derecho a ocupar cargos56.
Son éstas las dos perspectivas o intereses que han confluido en la provisión desde sus orígenes y que, como se verá, perviven en el presente. Además, que la provisión sea un simple instrumento en manos de la Administración pública para gestionar racionalmente los efectivos de personal existentes, o que la provisión sea el medio para facilitar el derecho de los funcionarios a la carrera administrativa y
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el acceso de los funcionarios a determinados cargos y funciones públicas va a depender sustancialmente de la naturaleza abierta o cerrada del sistema de función pública que se adopte. En consecuencia, si se parte del dato de que en España no se ha optado decididamente por un sistema funcionarial en estado puro, se comprenderá facilmente que tampoco en el ámbito de la provisión los procedimientos existentes no respondan a una única directriz estructural.
Es más, algunos sistemas de provisión, como el traslado, la reasignación de efectivos o la comisión de servicios, poco o nada tienen que ver con la provisión como elemento consustancial de la carrera funcionarial, mientras que otros, como el concurso ordinario, suponen una seria limitación para una rápida, flexible y, en definitiva, eficaz reordenación y distribución de los efectivos personales de las Administraciones.
Así pues, el primer dato a retener es que la provisión no es un procedimiento concreto, sino un conjunto de procedimientos o sistemas que se ponen a disposición de la Administración para que pueda cubrir las vacantes que tiene. De ahí que unos sistemas respondan a un fin concreto y otros a otro. Así, por ejemplo, SÁNCHEZ MORÓN sólo incluye dentro de los sistemas de provisión de puestos el concurso y la libre designación. Los demás sistemas o procedimientos previstos en la norma son para él simples medios a disposición de la Administración para permitir el traslado o la movilidad de los funcionarios públicos57.
En definitiva, el carácter plural y complejo de esta institución responde al cumplimiento de diversos fines. Con algunos sistemas lo que se pretende es cubrir de inmediato un puesto de trabajo vacante, tal y como ocurre en los supuestos de concurso, libre designación, reasignación de efectivos o en algunos supuestos de comisión de servicios. Éste es su sentido originario. Con otros procedimientos lo que se busca es la realización de alguna tarea o tareas que, en el momento en que se toma la decisión, no están asignadas a ningún puesto de trabajo. Éste es el caso de algunos supuestos de comisión de servicios. Por último, también es posible a través de estos instrumentos o mecanismos reordenar o cambiar la titularidad de los puestos de trabajo, aun cuando no exista vacante alguna. Así ocurre en los supuestos de remoción de los puestos, traslado, permuta o cambio de adscripción de los puestos.
Con todo, esta disparidad de finalidad o funcionalidad de los diferentes procedimientos no debe impedir abordar un tratamiento conjunto de todos ellos. Por el contrario, existen razones suficientes para hacerlo, no sólo de índole dogmática, pues la mayoría de la doctrina no duda en calificar todos y cada uno de los procedimientos que se analizarán como sistemas de provisión, sino también, y fundamentalmente, de índole legal, pues no puede olvidarse que son las propias normas, tanto la LMRFP como el RGIPP, las que califican como sistemas de provisión tales procedimientos.
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Sin entrar ahora, como ya se dijo, en la naturaleza jurídica y el fundamento de la provisión como sistema, conviene, aun a pesar de las sustanciales diferencias de cada uno de los procedimientos, adelantar un concepto que, aunque descriptivo, permita, al menos, singularizar estos procedimientos de otros de similar naturaleza.
Así, la provisión de puestos de trabajo puede ser definida como el conjunto de mecanismos o procedimientos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de la Administración pública para la cobertura de vacantes y la reordenación de los puestos de trabajo con los efectivos de personal funcionario existentes, que tengan la cualificación adecuada para el desempeño de dichos puestos o funciones.
Soy consciente de que se trata de una definición excesivamente descriptiva, que trata de recoger todos los supuestos de provisión y en la que se rehuye, de forma consciente, a entrar en la cuestión del fundamento o la naturaleza de dicha institución, pero al menos con ella se puede caracterizar esta institución frente a otras de similar naturaleza.
La provisión de puestos tiene como una de sus finalidades facilitar a la Administración la cobertura de sus necesidades laborales con los efectivos de personal existentes que tengan la...
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