La concentración parcelaria en su consideración registral.
| Autor | Francisco Corral Dueñas |
| Páginas | 739-779 |
En dos decenios de actuación en España, la concentración parcelaria, superando airosamente los inevitables pasos iniciales en los que se imponía una cautela propia de lo experimental, ha alcanzado una indudable madurez que permite un estudio más sereno de esta institución.
Tanto los técnicos y juristas que la llevan a cabo, como los agricultores que también participan en ella, de modo muy activo, se han familiarizado con una tarea que en principio se presentaba espinosa y difícil, pues, se trataba de cambiar, más que tierras, mentalidades, introduciendo modos nuevos en el campo. Había que relegar la idea de parcelas mínimas y dispersas, pero concretas, a las que el labrador profesaba un explicable apego heredado de varias generaciones, para sustituirla por la finca única en coto redondo, o al menos en pequeño número, cuyas ventajas agronómicas y jurídicas están fuera de toda duda, pero carentes del aspecto entrañable apuntado antes.
Los pasos se han dado con firmeza y hoy la concentración es una realidad cuajada en todo el territorio nacional, merecedora de atención y estudio.
Un aspecto agronómico y otro jurídico salta a primera vista, ya que la base fundamental es la tierra, pero considerada como elemento objetivo de los derechos que sobre ella recaen. Por supuesto, no intentaremos entrar en el estudio detallado de las técnicas de la concentración. Pero tampoco podremos desprendernos fácilmente de ellas, puesto que en esta institución se da una auténtica simbiosis de Agricultura y Derecho que se conjuntan continuamente a lo largo del proceso, desde el principio al final de la mejora.
Por eso, al proponernos dar una visión de las cuestiones que relacionan a la institución registral con la concentración y, como punto de partida, veremos previamente, aunque sólo sea en esquema, en qué consiste, sus normas reguladoras y la esencia o naturaleza de la concentración parcelaria.
Tomando como base las disposiciones legales y de acuerdo con la generalidad de la doctrina, podemos entender que la concentración parcelaria consiste en la reorganización de la propiedad rústica de una zona, adjudicando a cada propietario en coto redondo o, en un reducido número de fincas de reemplazo, una superficie equivalente en clase de tierra y cultivo a la de las parcelas de procedencia que anteriormente poseía, pasando inalterados sobre las fincas de reemplazo el dominio, los derechos reales y demás situaciones jurídicas que tenían por base las parcelas sujetas a concentración, por virtud de la subrogación, que se opera ex ministerio legis. La concentración, en su sentido estricto, se complementa y amplía por la realización de las obras y mejoras territoriales que se consideran necesarias y los auxilios que aspiran a obtener explotaciones viables y adecuadas respecto a su estructura, capitalización y organización empresarial.
El procedimiento de concentración parcelaria se inicia por Decreto acordado en Consejo de Ministros en el que se declara de utilidad pública y urgente ejecución, en una zona cuyo perímetro, en principio, se fija. Este Decreto normalmente responde a la petición de la mayoría numérica de los propietarios de la zona, o bien de las tres cuartas partes de la superficie a concentrar, cualquiera que sea el número de aquéllos. Cabe también prescindir de la solicitud y promover la concentración de oficio cuando la dispersión parcelaria se ofrezca con acusados caracteres de gravedad o cuando lo insten el Catastro, los Ayuntamientos, Hermandades de Labradores o Cámaras Oficiales Sindicales Agrarias.
Publicado el Decreto (o la Orden Ministerial en las zonas comprendidas en comarcas de actuación del IRYDA, lo que implica un Decreto anterior), se constituye la Comisión Local, presidida por el Juez de primera instancia y de la que forman parte el Notario y Registrador de la Propiedad, Ingenieros, Alcalde, Jefe de la Hermandad de Labradores y miembros agricultores, siendo Secretario un Letrado del IRYDA.
A partir de entonces y simultáneamente, se realiza la llamada investigación de la propiedad en su doble aspecto de titulación, cargas y situaciones jurídicas de las parcelas de procedencia y, por otro lado la medición, clasificación y valoración de las tierras, datos imprescindibles para fijar las bases de la concentración. Debe tenerse en cuenta que la clasificación y la correspondiente fijación de valores de cada clase es puramente relativa o comparativa con las parcelas tipo, al efecto de señalar los coeficientes que servirán de base para llevar a cabo las compensaciones que sean necesarias.
Las bases se publican primero con el carácter de provisionales, para alegaciones u observaciones, y después como definitivas, pudiendo entonces ser objeto de recursos de los interesados, en la vía administrativa o la contencioso-administrativa en su caso.
Firmes las bases y conociéndose la aportación relativa de cada uno, se prepara el Proyecto de concentración que es más bien una operación técnica consistente en atribuir en compensación a cada propietario un lote de reemplazo, de una o varias fincas según los casos, que sea equivalente en clase de tierra y calidad a lo aportado. También el Proyecto se saca a encuesta, con publicación de la nueva distribución de la propiedad y señalando las fincas o parte de ellas sobre las que se trasladan los derechos, cargas o situaciones jurídicas, existentes o que se creen como consecuencia de la concentración.
Tras la encuesta, se publica el Acuerdo, con posibilidad de recursos si se han infringido las formalidades para su elaboración y publicación o si dicho Acuerdo no se ajusta a las bases, por no existir paridad o equivalencia entre las aportaciones y las atribuciones.
Por último, al producirse la firmeza del Acuerdo en la vía administrativa se recoge la nueva ordenación en el documento llamado Acta de Reorganización de la Propiedad que contiene la adjudicación y descripción de las fincas resultantes, el cual se protocoliza e inscribe de modo inexcusable en el Registro de la Propiedad, debiendo reflejarse igualmente en el Catastro de Rústica.
La primera Ley de Concentración Parcelaria en España lleva fecha de 20 de julio de 1952 y se caracteriza por su tinte experimental y aunque sus preceptos no eran suficientes, dieron pie para desenvolvimientos posteriores, que han conformado a la concentración parcelaria en su tónica actual.
Se dictaron varias Ordenes ministeriales creando el Servicio de Concentración Parcelaria, regulando normas de procedimiento, ejecución de obras y mejoras y otras, entre las que debe destacarse la Orden conjunta de los Ministerios de Justicia y Agricultura de 22 de noviembre de 1954, que estructuró de modo más completo el procedimiento, poniendo fin a la etapa que pudiera considerarse de regulación provisional.
Tres años justos después de la primera Ley se promulgó otra introduciendo importantes modificaciones que se plasmaron luego en el llamado Texto Refundido de 10 de agosto de 1955, complementado y modificado, a su vez, por el Decreto-ley de 25 de febrero de 1960, que va perfilando los requisitos, el procedimiento y los efectos, sobre todo jurídicos, de la concentración parcelaria.
La Ley de 14 de abril de 1962 ordenó al Gobierno que publicase un texto para refundir y coordinar sus preceptos con los de las dos últimas disposiciones citadas y las demás de aplicación de rango legal, por lo que con fecha 8 de noviembre de 1962 se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Concentración Parcelaria que es la disposición básica vigente.
Por la Ley de 21 de julio de 1971 se ha creado el Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario (IRYDA), que sustituye a los antiguos Instituto Nacional de Colonización y Servicio Nacional de Concentración Parcelaria y Ordenación Rural, señalándose entre sus finalidades fundamentales, en lo que interesa a nuestro trabajo, la creación, mejora y conservación de explotaciones agrarias adecuadas y las actividades relacionadas con el desarrollo rural y la reforma agraria.
En el Boletín Oficial del Estado de 3 de febrero siguiente se publicó el Decreto 118/1973, de 12 de enero, aprobando el texto de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, por el cual el Gobierno cumple el encargo hecho en la Disposición Adicional 4.ª de la Ley, creadora del Instituto, de refundir y sistematizar en un texto legal único todas las leyes existentes sobre la materia y que en dicha disposición detalladamente se relacionan.
La nueva Ley consta de un título preliminar, sobre la reforma y desarrollo agrario y las normas generales sobre la actuación del Instituto, y de cuatro libros; el primero contiene las normas orgánicas del Instituto y su Consejo, el Jurado de Fincas Mejorables, Comisiones Locales de Concentración Parcelaria y Juntas Provinciales, Comarcales y Locales; el libro II se refiere a la adquisición y redistribución de tierras y régimen específico de las unidades mínimas de cultivos del que nos ocuparemos después; el tercero dicta las normas para la actuación del Instituto en comarcas o zonas determinadas por Decreto, referentes a obras y mejoras territoriales, grandes zonas de interés nacional, ordenación de explotaciones, comarcas mejorables y concentración parcelaria. Por último, el libro IV se ocupa de las actuaciones en fincas o explotaciones agrarias, regulando la expropiación por causa de interés social, régimen de fincas mejorables, permutas forzosas en fincas rústicas, ordenación de explotaciones...
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