La aplicación del derecho comunitario. Los principios de efecto directo y primacía
| Autor | Mar Jimeno Bulnes |
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LA INTEGRACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESTATAL
El Derecho Comunitario, en cuanto ordenamiento jurídico específico, es objeto de aplicación por los jueces y Tribunales de los distintos Estados miembros, entre ellos los españoles. No obstante, antes de afrontar el tema de la aplicación del Derecho Comunitario en sentido estricto -conforme a sus principios y caracteres- conviene, aun sucintamente, hacer unas breves referencias a la integración del Derecho Comunitario en nuestro ordenamiento jurídico.
Desde un principio ha de advertirse que el Derecho Comunitario trasciende de la perspectiva del Derecho internacional clásico(1) puesto que disfruta de una característica particular cual es la de su peculiar «integración» en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Defendemos, pues, la tesis de la «integración» del ordenamiento jurídico comunitario en el Derecho interno, como modo de hacer posible su efectividad, aun reconociendo que ambos sistemas legales son distintos y diferentes; como punto de apoyo tenemos la jurisprudencia procedente no sólo de ciertos órganos estatales(2), sino también del mismo TJCE(3). Por el contrario, la literatura jurídica se encuentra en un principio más dividida, si bien la tesis de la integración va ganando progresivamente mayor número de adeptos(4).
De este modo, el sistema y mecanismo que prevé nuestra Ley Fundamental para la integración del Derecho Comunitario en el ordenamiento jurídico español es privilegiado; en concreto, tiene lugar a través del art. 93 CE. En este sentido, dicho precepto supone una «cesión de soberanía» del Estado español en beneficio de la Comunidad Europea (o Comunidades Europeas(5)); consecuencia de la misma es la atribución a esta «organización internacional» de una serie de competencias(6), atribución que tiene lugar de forma voluntaria por los Estados miembros y cuyo carácter permanente, si bien defendido por el TJCE, es discutible(7). De ahí la limitación de soberanía que ello implica para los Estados miembros, limitación que en su día ya se anunciaba desde sede jurisdiccional comunitaria(8), e incluso constitucional, como por ejemplo en el caso del más alto Tribunal alemán(9).
El sistema de integración del Derecho Comunitario en el ordenamiento jurídico estatal no es, naturalmente, privativo del Estado español sino que atiende al modelo utilizado de forma general por todos los Estados miembros pertenecientes a la Comunidad Europea(10). De este modo, una vez llevada a cabo la adhesión de los Estados miembros con carácter incondicional y absoluto(11), el nuevo ordenamiento jurídico comienza a surtir efectos (acervo comunitario); ordenamiento que, además, por lo que respecta a la promulgación de ulteriores normas, tales regirán a partir de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE) tras la respectiva vacatio legis, sin ser necesaria su inserción en los distintos medios de publicidad nacionales, como sucedería en cambio con cualquier disposición de origen internacional(12).
Estas y otras particularidades dimanan de los privilegiados caracteres que posee el Derecho Comunitario, cuyo origen habrá de buscarse precisamente en la propia naturaleza que cabe predicar de las Comunidades Europeas. En efecto, dicha entidad que ha sido equiparada por un sector doctrinal a una mera organización internacional(13), presenta también una originalidad propia; así, y si bien hay quien defiende incluso su estructura federal(14), nos parece más adecuada la terminología original alemana utilizada mayoritariamente por la literatura de este país («Staatenverbindung sui generis»)(15).
Así pues y dentro de las ulteriores particularidades del Derecho Comunitario tenemos que hablar de ciertas notas características que, simultáneamente, concurren a diferenciarlo del Derecho internacional clásico, cuales son la aplicabilidad inmediata, el efecto directo y la primacía de sus normas comunitarias respecto de las competencias cedidas por los Estados miembros a la Comunidad Europea(16). También se menciona por parte de algún sector doctrinal el carácter obligatorio -o «efecto apremiante»-, así como la autonomía del Derecho comunitario(17). Por nuestra parte consideramos que la influencia de estos últimos rasgos es bastante menor en aras de la originalidad del Derecho Comunitario, de ahí que, a tenor del objeto central de nuestro estudio, exclusivamente dediquemos un pequeño espacio al análisis de los principios previamente citados.
El fundamento jurídico del respeto por los Estados miembros de estas características propias del Derecho comunitario radica en el art. 5 TCE(18), que impone a los socios el deber de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de las obligaciones derivadas del pacto y, en sentido negativo, la abstención de toda actividad que pueda poner en peligro los fines pactados (19). Esta enunciación general del art. 5 TCE se concreta en el art. 189 también del mismo Tratado, en el que se confirma la obligatoriedad y vinculación de la normativa comunitaria en su respectivo grado(20).
En suma, pues, tal singular configuración del Derecho comunitario, con los caracteres citados, así como su proveniencia de una fuente jurídica autónoma, acaso permitieran adelantar que, en su origen y esencia, infraestructura a un ente supraestatal. De este modo, con la mayoría de la doctrina, optamos por calificar a la Comunidad Europea como una institución supranacional(21) (o supraestatal), creada por los Estados miembros, los cuales ceden parcelas de sus competencias soberanas en favor de este nuevo poder público autónomo e independiente. Así se afirma la superación de la perspectiva internacionalista y federalista de la primera época(22), como de la funcionalista, o sea, la que configura a la Comunidad Europea como «una organización con fines específicos»(23).
En armonía con esa visión se han contemplado los Tratados fundacionales como la Constitución de la Comunidad Europea(24), Norma fundamental y, por ende, inmediatamente obligatoria, que integra, principalmente, el denominado Derecho Comunitario originario o primario(25). Esta identificación del Tratado de Roma con la Constitución europea no sólo se debe a la literatura(26) sino que también -y es lo más importante- es una expresión acuñada por la propia jurisprudencia del TJCE, al afirmar que la Comunidad Europea es una «Comunidad de Derecho» y que el Tratado constituye una «carta constitucional fundamental»(27).
Llegados a este momento, vamos a analizar someramente los principios de aplicabilidad inmediata y efecto directo, de los que deriva el de primacía, máximas de las que puede decirse en principio que se beneficia el Derecho Comunitario en general, es decir, tanto el originario como el derivado(28).
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APLICABILIDAD INMEDIATA Y EFECTO DIRECTO
Parece necesario, ab initio, acometer un estudio diferenciado de los principios de aplicabilidad inmediata y efecto directo(29), aún cuando en ocasiones la propia jurisprudencia comunitaria llega a confundirlos; así ocurre cuando el TJCE -y en ocasiones también la literatura- alude a la «aplicabilidad directa»(30). Sin embargo, ambos rasgos no se presentan de modo simultáneo en la normativa comunitaria sino que, según el tipo de disposición de que se trate, presentará uno u otro carácter, y en último término los dos, alcanzando entonces el grado de máxima perfección(31).
Por aplicabilidad inmediata se entiende la aptitud de la norma comunitaria para desplegar sus efectos per se, sin necesidad de un posterior desarrollo en el Derecho Comunitario ni tampoco adaptación en el Derecho interno. Este sería el caso del reglamento comunitario(32), que es la norma más completa dentro de las contempladas por el art. 189 TCE; ello no puede predicarse por el contrario de la directiva, respecto de la cuál se deja a elección del Estado miembro al que se dirige la forma y medios para su cumplimiento.
Por lo que se refiere al llamado efecto directo, conocido como self executing en la doctrina anglosajona, su implantación procede de la sentencia Van Gend en Loos citada(33); en ella se reconocen derechos y obligaciones a los mismos ciudadanos de los diversos Estados miembros y cuyo cumplimiento pueden éstos exigir ante los respectivos órganos jurisdiccionales34, pues es a los que corresponde la protección de la normativa comunitaria que goce de efecto directo. Igualmente, la base jurídica se encuentra en el principio de cooperación enunciado en el art. 5 TCE35.
Así pues, también para el TJCE, por efecto directo de las disposiciones comunitarias ha de entenderse la susceptibilidad de ser invocadas por los justiciables ante los jueces y Tribunales estatales; de este modo se pronuncia en su sentencia Transports Lesage36. Cabe destacar muy especialmente a partir de la afirmada especialidad del ordenamiento jurídico comunitario que sus normas se dirigen de modo directo no tan sólo a los Estados miembros, sino también a los sujetos particulares que se encuentran en los mismos. La jurisprudencia del TJCE ha venido insistiendo en todo ello confirmando el efecto directo del Tratado de Roma y de los reglamentos comunitarios(37); para este último caso, si bien en un principio el Tribunal de Justicia reconocía únicamente el efecto directo «vertical» (es decir, la posibilidad de invocarse ante la jurisdicción nacional en las relaciones entre el Estado y los particulares)(38), no hay duda de que existe también un efecto directo «horizontal» (la invocabilidad de tales disposiciones también en las relaciones entre particulares)(39), por tanto, un efecto directo completo que es reconocido también en el seno de la literatura más especializada(40)
Mayor problema, en cambio, se ha presentado a la hora de reconocer el efecto directo de las directivas, precisamente porque -y a diferencia de lo que sucede con el reglamento comunitario- el art. 189 TCE no señala nada al respecto; hoy día, por el contrario esa eficacia es constantemente...
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