Derecho Comunitario y Convenios Internacionales
| Autor | Marco A. Rodrigo Ruiz |
Como comprobaremos en este capitulo, la incidencia del Derecho comunitario, de sus normas y resoluciones judiciales, en los sistemas fiscales que circunscriben su ámbito territorial a la Comunidad autónoma del País Vasco, y, muy en particular, su aplicación y alcance respecto a los regímenes tributarios forales, es un hecho indiscutido y demostrado, que ha causado importantes consecuencias en diversas medidas sobre incentivos fiscales aprobadas por los Territorios Históricos.
Aunque no es propósito de este trabajo analizar en detalle las cuestiones generales propias de cada una de las fuentes objeto de análisis, sino que en el mismo, y partiendo ya de tales categorías y planteamientos generales 184, se abordan tan sólo las singularidades que éstas presentan en la ordenación de los referidos sistemas tributarios integrados en la Comunidad autónoma vasca, así como los especiales efectos que pueden provocar en tales ordenamientos, es preciso detenerse no obstante, de forma sumaria, en algún obligado aspecto previo.
Así, comienza diciendo CALVO ORTEGA, tras advertir que las fuentes de la Unión Europea son diversas y su incardinación en un sistema jerarquizado difícil, que "podría afirmarse que el Tratado de la UE es superior en rango a la propia Constitución", afirmación que sustenta, sobre todo, en que, en su opinión, "parece evidente que el Tratado de la Comunidad Europea tiene una fuerza de resistencia superior a la Constitución" 185. La posición del autor tiene la virtud de llamar la atención sobre la repercusión y transcendencia, todavía no apreciada a veces en su justa dimensión, que el Derecho comunitario tiene y ejerce sobre el Derecho interno y su entramado de fuentes jurídicas. Sin embargo, la supremacía de rango del Tratado de la Unión sobre la Constitución debe ser matizada, pues, aún reconociendo el efecto directo y la aplicación prioritaria del Derecho comunitario, y su superioridad sobre cualquier norma nacional, incluso, como se verá, según la jurisprudencia del TJCE, sobre las de rango constitucional (aspectos que a continuación examinaremos), no puede olvidarse que es la propia Constitución (art. 93) la que autoriza la atribución o cesión de competencias a la Unión Europea o a cualquier organización internacional, y la que, desde una perspectiva jurídica, permitiría la recuperación de tales competencias mediante la denuncia o separación del Tratado (art. 96 de la Constitución), y la revocación de la adhesión al mismo (aunque en el plano político dicha decisión resulte hoy en día impensable) 186.
A su vez, la experiencia acumulada desde 1978 tampoco acredita que el Tratado, o Tratados comunitarios, tengan una fuerza de resistencia superior a la Constitución española, pues hasta el momento los primeros han experimentado importantes modificaciones -mas las que previsiblemente se avecinan con la integración de nuevos miembros y la eventual entrada en vigor de la Constitución europea (que requiere, claro está, retomar y dar nuevo impulso a su proceso de aprobación por los diferentes Estados)-, ajenas por ahora a nuestra Carta Magna. Por ello, más que en atención a razones de jerarquía, la primacía del Derecho comunitario descansa en motivos de competencia, por la atribución a órganos internacionales, conforme al antedicho artículo 93, de potestades sobre determinadas materias 187.
Con todo, las afirmaciones del profesor CALVO son válidas desde el prisma de que el Derecho Comunitario provoca la presencia de un segmento de la actividad financiera ajena a las potestades constitucionales. Desde un punto de vista de Derecho interno, la existencia de sectores del ordenamiento, y en particular, de un Derecho financiero al margen de la Constitución es hoy en día abiertamente reconocido. Destaca ALONSO GARCÍA sobre este particular que el artículo 93 de la Carta Magna implica, en cierto modo, una "autorruptura constitucional", es decir, "la permisividad de la existencia de sectores
Esta supremacía, en los términos expuestos, del Derecho comunitario, ha suscitado mayores resistencias cuando el conflicto se plantea frente a las Constituciones de los Estados integrantes de la Unión Europea. Recuerda MARTÍN JIMÉNEZ que, una vez reconocido el efecto directo de las normas comunitarias, desde el TJCE se ha invocado la primacía de éstas sobre el Derecho interno, incluso de rango constitucional. Si el ordenamiento comunitario se configura como un ordenamiento autónomo, ninguna norma de carácter nacional, aunque sea la Constitución, puede obstaculizar la aplicación del Derecho comunitario, porque en otro caso la unidad del Derecho comunitario y su propia eficacia resultaría comprometida. La consecuencia de esta concepción del ordenamiento comunitario es clara para el Derecho financiero: ninguna disposición de la Constitución podrá ser invocada para excepcionar la aplicación del Derecho financiero comunitario. Y también la razón de esta jurisprudencia se advierte con nitidez: el TJCE, en tanto intérprete supremo del Derecho comunitario, debe procurar que éste sea efectivo en todos los Estados miembros de manera uniforme. En consecuencia, desde tales premisas -concluye este autor-, se va formando un Derecho al margen del Derecho nacional, un Derecho autónomo que no puede ser controlado con criterios estrictamente nacionales y que, con el tiempo, ha ido adecuándose a sus propias reglas fundamentales plasmadas en los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas -especialmente, en el Tratado de la Comunidad Europea- y, hoy, en el Tratado de la Unión Europea 191.
Desde otra perspectiva, debemos separar, dentro del Derecho comunitario, entre una fuente originaria o esencial, representada por el Tratado de la Unión Europea, sobre la que cabe realizar además una cierta distinción de contenidos, y otras fuentes subordinadas o derivadas. En cuanto al Tratado, en él se advierte, en primer término, la presencia de principios de carácter general y de directa aplicación, entre los que se encuentran aquellos que establecen la prohibición de tributos discriminatorios (art. 90); la interdicción de los tributos proteccionistas (arts. 90 y 92), y la prohibición de primas fiscales (art. 92). Son tres principios de política fiscal tradicionales de la Comunidad Europea que pretenden preservar y hacer efectivo un cimiento comunitario básico como es la libre competencia, y que pueden ser invocados por cualquier sujeto de derecho, aunque el mandato se destine en su origen a los Estados miembros. Además, al margen de los principios de carácter exclusivamente tributario, tiene especial relevancia para nuestro estudio la prohibición de ayudas de Estado que establece el artículo 87 del Tratado, pues aunque la dimensión y alcance de este criterio rebasa con amplitud el ámbito tributario que nos ocupa, su importancia es innegable dentro del mismo, como los pronunciamientos recaídos sobre medidas de bonificación fiscal aprobadas por los Territorios forales (a los que luego nos referiremos) atestiguan inequívocamente.
En segundo lugar, el Tratado de la Comunidad Europea como fuente contiene también otros principios tributarios que, a diferencia de los anteriormente reseñados, carecen de carácter material, y se dedican a otorgar competencia y potestad de intervenir a los Estados e Instituciones Comunitarias. Destaca al respecto la atribución de poder al Consejo para la armonización de la imposición indirecta, mediante la adopción de las disposiciones necesarias a tal efecto (art. 93).
Por otro lado, el ordenamiento comunitario tiene otras fuentes distintas del Tratado, aunque subordinadas a éste y establecidas en su artículo 249, que operan también en materia tributaria. Son en concreto el Reglamento, fuente normativa de carácter general y "directamente aplicable en cada Estado miembro"; la Directiva, que obliga "al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse", aunque precisa de una segunda fuente propia e interna de cada Estado para que pueda conseguirse la finalidad perseguida por la norma comunitaria; y la Decisión, obligatoria solo para sus destinatarios. Todas estas fuentes, y las reglas que contienen, vinculan a los Estados miembros y no pueden ser derogadas por la regulación interna de éstos, de acuerdo con el principio de primacía referido con anterioridad. Por otro lado, cada una de las tres fuentes citadas tiene su campo propio, aunque no exclusivo, derivado no tanto de un reparto o atribución formal de competencias, sino más bien de su propia lógica normativa. Así, al Reglamento se acude principalmente en materia aduanera; la Directiva se utiliza como fuente productora de normas de armonización, y la Decisión para el establecimiento y regulación del sistema de tributos y recursos propios de la Comunidad y como mecanismo de autorización o...
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