STS, 21 de Febrero de 2014

PonenteMARIA ISABEL PERELLO DOMENECH
ECLIES:TS:2014:678
Número de Recurso1400/2013
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución21 de Febrero de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de dos mil catorce.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación número 1400/2013, interpuesto por la Confederación Sindical INTERSINDICAL CANARIA, representada y defendida por la Procuradora D.ªMaria José Corral Losada, contra la sentencia de 28 de febrero de 2013, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso número 311/2010 , sobre Inspección Técnica de Vehículos. Ha sido parte recurrida el Letrado de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS en la representación que ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el procedimiento contencioso-administrativo número 311/2010, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, dictó sentencia de fecha 28 de febrero de 2013 , en cuya parte dispositiva se dice:

En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido desestimar íntegramente el recurso interpuesto por la Confederación Sindical INTERSINDICAL CANARIA contra el Decreto 93/2007, de 8 de mayo, por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias y por el que se aprueba el Reglamento de instalación y funcionamiento de las Estaciones de Inspección Técnica de Vehículos, sin que hayan lugar a ninguno de los pedimentos contenidos en el recurso.

No procede hacer expresa imposición de las costas causadas.

SEGUNDO

Contra la referida sentencia, el representante legal de la Confederación Sindical INTERSINDICAL CANARIA manifestó ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de interponer recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de mencionada confederación compareció como recurrente en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 27 de mayo de 2013, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso un único motivo de casación:

Primero ( y único).- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por "infracción de las normas y Jurisprudencia aplicables",

1) por Infracción del Principio de Reserva Constitucional de Ley, arts 10 , 33.3 , 38 , 53.2 y 128.2 CE . El Decreto 93/2007 es un reglamento independiente que contradice la reserva de ley.

2) Por Infracción del Principio de Jerarquía Normativa. Arts.9.3 y 97 CE , arts 51 y 62.2 de la Ley 30/1992 , y de la jurisprudencia que lo viene interpretando y aplicando. Vulneración del derecho transitorio de legislación de contratos administrativos.

3) infracción del Principio Interdicción Arbitrariedad, con infracción del art.9.3 CE que la prohíbe, y de la jurisprudencia que ha delimitado su significado y alcance.

4) Vulneración del Principio de Jerarquía en cuanto al procedimiento de modificación de las concesiones. Arts.9.3 y 97 CE y art.51 Ley 30/1992 , en cuanto infringe omitiéndolo el procedimiento de modificación de las concesiones establecido en la legislación de contratos -arts. 163 en relación con el 101, y 167 del TRLCAP, y jurisprudencia que los aplica.

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que, estimando los motivos de este recurso case y anule la sentencia recurrida, acordando, igualmente, la nulidad del Derecho 93/2007, de 8 de mayo, por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias y por el que se aprueba el Reglamento de instalación y funcionamiento de las Estaciones de Inspección Técnica de Vehículos, de acuerdo con los fundamentos y el suplico de la demanda.

CUARTO

Admitido el recurso de casación, la representación procesal del Gobierno de Canarias presentó escrito de oposición al recurso en fecha 21 de noviembre de 2013 en el que suplica dicte sentencia por la que desestimando el recurso, confirme íntegramente la sentencia recurrida, en cuanto desestima el recurso interpuesto de contrario y confirma la legalidad del Decreto 93/2007, de 8 de mayo, por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias. Con imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO

Quedando las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno corresponda, se señaló para votación y fallo el día 28 de febrero de 2013, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La confederación sindical "Intersindical Canaria" interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo de Santa Cruz de Tenerife contra el Decreto del Gobierno de Canarias 93/2007, de 8 de mayo, por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos de la Comunidad de Canarias y por el que se aprueba el Reglamento de instalación y funcionamiento de las Estaciones de Inspección Técnica de Vehículos.

En el recurso de casación se formula un solo motivo que se acoge al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , en el se denuncia que la sentencia impugnada infringe las normas y la jurisprudencia aplicables. Plantea la entidad recurrente la vulneración del principio constitucional de reserva de Ley por entender que la Comunidad Autónoma de Canarias debía haber regulado la materia relativa a la Inspección Técnica de Vehículos de Transporte mediante una Ley. Aduce la infracción de los principios de jerarquía normativa, de interdicción de la arbitrariedad y finalmente, la vulneración del principio de jerarquía en cuanto "al procedimiento de modificación de las concesiones".

Sostiene la parte recurrente que la sentencia impugnada ha dado una respuesta incorrecta y errónea a la indicada cuestión planteada en el recurso contencioso administrativo que infringe el principio de reserva de ley. Así, la Sala de instancia razona que las medidas adoptadas por el Decreto 93/2007 del Gobierno de Canarias, de 8 de mayo, podían haberse realizado por Ley, pero que nada obsta para que se haga por Decreto, al no existir en esta materia una reserva de Ley, y haberse dictado ya una regulación estatal general que la Comunidad Autónoma puede hacer suya y desarrollar por norma reglamentaria, con cita de la sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 2008 .

La sentencia impugnada rechaza el recurso, en lo que aquí importa, en virtud de los siguientes fundamentos:

[...] La primera cuestión planteada por la parte demandante es la relativa a la falta de habilitación legal para dictar una norma reglamentaria y disposición general como es la norma impugnada, este tema ya lo resolvimos en la Sentencia de fecha 16 de noviembre de 2010 , autos 397/2008, actualmente pendiente de casación, al señalar:

"SEGUNDO: En la resolución del presente recurso se ha de tener como punto de partida la sentencia dictada por el Tribuna Constitucional al resolver los procedimientos planteados frente al RDley 7/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones, y ello por cuanto en la misma se da contestación a diversas cuestiones que han sido planteadas en el presente recurso, así en la sentencia número 332/2005 se estimó que el Art. 7.2 de dicho RDley vulneraba las competencias autonómicas en materia de industria al establecer el sistema de autorización administrativo como título habilitante para poder participar en la prestación del servicio de ITV, y ello sin perjuicio de que las CCAA con competencia exclusiva en materia de industria pudieran dictar normas complementarias a las del Estado.

Así se declaraba en relación a la dimensión competencial en materias relacionadas con los vehículos de transporte lo siguiente: " . SSTC 59/1985, de 6 de mayo ; 181/1992, de 16 de noviembre ; 203/1992, de 26 de noviembre ; 14/1994, de 20 de enero ; 118/1996, de 27 de junio ; y 183/1996, de 14 de noviembre ). En todos estos pronunciamientos hemos reconocido que en este ámbito concurren dos títulos competenciales distintos: el relativo al tráfico y a la circulación de vehículos a motor ( Art. 149.1.21 CE ), y el relativo a la seguridad industrial, materia ésta que estatutariamente se atribuye a las Comunidades Autónomas. Por lo que se refiere a la delimitación de ambos títulos la jurisprudencia constitucional ha ido desarrollando un cuerpo doctrinal del que, como se ha encargado de recordar la STC 183/1996, de 14 de noviembre (FJ 2), "resulta una clara diferenciación entre la competencia para determinar los requisitos técnicos que deben cumplir los vehículos para garantizar la seguridad vial y la de las personas implicadas en los diversos transportes, que pertenece a la materia de tráfico, competencia exclusiva del Estado... y... la actividad ejecutiva de verificación del cumplimiento de aquellos requisitos técnicos exigidos en la legislación estatal para la homologación de determinados productos industriales destinados al transporte, que pertenece a la materia de industria y, por lo tanto, corresponde a las Comunidades Autónomas en la medida en que esté contemplada tal competencia en sus respectivos Estatutos de Autonomía".

Enlazando el FD 12º de dicha sentencia, esta distribución competencial sobre la materia con la imposición prevista en el Art. 7.2 del RDley examinado en la sentencia trascrita por el que se imponía como único sistema de participación en la prestación del servicio de ITV la autorización, concluyendo con lo siguiente "Descartado que el régimen jurídico que vincula la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV a un determinado título jurídico pueda conectarse con algunas de estas materias y, sobre todo, con la seguridad en el tráfico, es evidente que el único límite al ejercicio de las competencias autonómicas que puede ser relevante en este supuesto es el que deriva precisamente del Art. 149.1.13 CE . En la medida, sin embargo, y tal y como se acaba de señalar, que este título competencial puede obligar a todas las Comunidades Autónomas a hacer posible la participación de los particulares en la prestación del servicio, pero no a imponer un régimen jurídico como el que se desprende de la parte del Art. 7.2 ahora analizada, que no les deja ningún margen de maniobra para ejercer sus competencias, deben aceptarse, al menos en este punto, las pretensiones de las Comunidades Autónomas recurrentes."

Examinaba dicha sentencia igualmente la Disposición Transitoria del mencionado RDL conforme a la cual ""Las concesiones otorgadas conforme al Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, y las autorizaciones concedidas conforme al Real Decreto 3273/1981, de 30 de octubre, subsistentes en el momento de la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, seguirán habilitando a sus titulares para realizar los servicios de inspección de vehículos sin que sea preceptiva en estos casos la autorización previa a la que se refiere el artículo 7 del presente Real Decreto -ley. No obstante, en ambos casos, las Estaciones estarán obligadas a cumplir los requisitos técnicos exigibles con carácter general a todo tipo de instalaciones siéndoles de aplicación el régimen sancionador previsto en dicho precepto". A través de este régimen transitorio se pretende, por lo tanto, mantener la vigencia de las concesiones y autorizaciones otorgadas al amparo de la normativa anterior que continúen vigentes, al tiempo que se obliga a estas estaciones de ITV a cumplir los requisitos técnicos que, con carácter general, deban satisfacer las nuevas instalaciones para poder ser autorizadas.", disposición que es examinada en el Fundamento de Derecho 14º de la sentencia, conforme a la cual "Desde una perspectiva competencial, sin embargo, las previsiones contenidas en la misma no plantean ningún problema de constitucionalidad, puesto que se limitan a reconocer la subsistencia de las concesiones o autorizaciones vigentes en el momento de la entrada en vigor del Decreto-ley sin que sea preceptiva la autorización previa contemplada en su Art. 7. Aunque la referencia a esta autorización resulta intrascendente a la luz de lo declarado en los anteriores fundamentos jurídicos, esta previsión no sólo no incide negativamente en las competencias autonómicas, sino que incluso reconoce el ejercicio que hasta el momento se ha hecho de las mismas. Por su parte, la previsión de que los requisitos técnicos y el régimen sancionador exigibles con carácter general a todo tipo de instalaciones de ITV también es aplicable a las estaciones amparadas en títulos anteriores tampoco suscita problemas competenciales, puesto que, como se ha visto anteriormente, es claramente reconducible a la competencia estatal de tráfico y circulación de vehículos a motor ( Art. 149.1.21 CE ) por su conexión directa e inmediata con la seguridad vial. Por todo ello, procede declarar la constitucionalidad de la citada disposición transitoria."

En tercer lugar se examinaba el Art. 8 del RD ley impugnado el cual se limita, a modificar parcialmente dos preceptos del Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre , sobre normas básicas de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos. Su literalidad concreta es la siguiente: "1. Se suprime la referencia que se contiene en el artículo 3 respecto a los talleres de reparación."

Respecto al mismo, el Tribunal Constitucional en la sentencia objeto de examen declara en su fundamento de derecho 15º: "Desde un punto de vista competencial nada puede objetarse a estas reformas, puesto que las mismas hallan cobertura en la competencia estatal relativa a las bases de la planificación general de la actividad económica ( Art. 149.1.13 CE ), por cuanto constituyen disposiciones normativas que pretenden ordenar una actividad económica como la prestación de servicios de ITV a través del régimen de incompatibilidades y las tarifas que se cobran por su prestación".

Finalmente examina las alegaciones efectuadas por los recurrentes en el sentido de que se produce vulneración del principio de seguridad jurídica, manifestando el alto tribunal en este punto que "debe llevarnos a desestimar la pretendida vulneración del principio de seguridad jurídica, sobre todo teniendo en cuenta que, como hemos señalado reiteradamente (entre otras, SSTC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11 ; y 182/1997, de 28 de octubre , FJ 11), ésta no puede erigirse en un valor absoluto.. vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima como consecuencia de las reformas operadas en el régimen jurídico de la ITV . Sin entrar a analizar la relevancia constitucional de este segundo principio, y una vez reconocida la competencia autonómica para determinar el título jurídico que habilita a los particulares a participar en la prestación de este servicio, deben considerarse decaídas las alegaciones relativas al impacto práctico y económico del Art. 7.2 en los títulos administrativos vigentes en el momento de su entrada en vigor, a la insuficiente participación de la Comunidad Autónoma en la elaboración de las reformas, así como las referidas a las insuficiencias del régimen jurídico transitorio y a la consiguiente vulneración del principio de confianza legítima. El contenido de la disposición transitoria no sólo no plantea, como se ha señalado anteriormente, ningún problema desde un punto de vista competencial, sino que tampoco lo hace desde la perspectiva ahora analizada, toda vez que se limita a contemplar la subsistencia de las concesiones y autorizaciones vigentes, con la única salvedad de imponer la adaptación a los requisitos técnicos exigibles a las nuevas instalaciones de ITV. Esta obligación, derivada del ejercicio de las competencias estatales en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, resulta plenamente coherente con el carácter dinámico del Ordenamiento jurídico y no plantea ningún problema desde la perspectiva de un principio como el de seguridad jurídica, que, como hemos señalado reiteradamente (por todas, SSTC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11 , y 182/1997, de 28 de octubre , FJ 11), no puede dar lugar a la congelación o petrificación del Ordenamiento."

TERCERO: En cuanto a la posibilidad de que por la Comunidad Autónoma se dicte el Decreto aquí examinado, tanto el TC en la sentencia antes referenciada como el Tribunal Supremo en sentencias de 3/10/2006 como de 4/10/2006 al examinar las impugnaciones presentadas frente al RD 833/2003 por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de ITV, declaran que "Otra cosa es que dichas Comunidades Autónomas puedan, como se afirma en el fundamento jurídico 13 de la sentencia constitucional antes citada, dictar normas complementarias en esta materia. Correspondiendo al Estado la competencia para determinar los requisitos técnicos de las estaciones de inspección técnica de vehículos, en cuanto directamente relacionados con la seguridad vial, su normativa técnica afecta necesariamente a todas ellas, sea cual sea el modo de gestión que se haya adoptado en cada caso."continua señalando que "Respecto de esta última la sentencia constitucional tan citada, tras reconocer que "(...) su contenido deja de tener en gran medida sentido, una vez atribuida a las Comunidades Autónomas la competencia para determinar el título jurídico que habilita a los particulares a participar en la prestación del servicio de ITV", rechaza que "desde una perspectiva competencial", sus previsiones planteen problemas de constitucionalidad "(...) puesto que se limitan a reconocer la subsistencia de las concesiones o autorizaciones vigentes en el momento de la entrada en vigor del Decreto-ley sin que sea preceptiva la autorización previa contemplada en su Art. 7. Aunque la referencia a esta autorización resulta intranscendente a la luz de lo declarado en los anteriores fundamentos jurídicos, esta previsión no sólo no incide negativamente en las competencias autonómicas, sino que incluso reconoce el ejercicio que hasta el momento se ha hecho de las mismas"

CUARTO: Alegado igualmente que el Decreto carece de habilitación legal, ha de indicarse que esta cuestión ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en sentencia de 22/9/2008 recaída en recurso de casación presentado frente a sentencia de esta Sala, el TS declara que en relación a los fundamentos de la sentencia impugnada en la que se decía "Está claro, así resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional que cita la parte en su escrito, que el Estado no puede sancionar legislación en materia de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, ni aun a título de supletoriedad ( STC 118/1996 , entre otras). Pero lo que aquí se plantea, es si en una materia objeto de reserva de ley -cuestión no discutida por las partes- resulta posible a la Comunidad Autónoma iniciar el ejercicio de sus competencias normativas por medio de un reglamento y al amparo de la legislación del Estado. Esto es lo que se opone en la contestación a la demanda por la Comunidad Autónoma de Canarias, citando la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, artículo 42 y 45 , respecto de los cuales, el Decreto se considera desarrollo reglamentario , arguyendo también el artículo 149.3 de la Constitución Española y 42 del Estatuto de Autonomía sobre la supletoriedad del derecho estatal.

II. La existencia de un ámbito de regulación de materias reservadas a la Ley, no excluye, del todo punto, la posibilidad del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación a esas materias, pues lo que queda prohibido son los reglamentos independientes o "extra legem". Pues bien, en el caso (transportes intracomunitarios), aunque es evidente que existe una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias, también lo es que la Comunidad Autónoma no ha hecho uso de dicha potestad, y además, que el propio Parlamento autonómico resolvió "instar" al Gobierno de Canarias, para que procediera a elaborar el Decreto objeto del presente recurso (proposición no de ley 164/97 ). También es de considerar, como se recoge en el dictamen del Consejo Consultivo de Canarias que obra en el expediente administrativo, la existencia de una regulación pormenorizada contenida en las directivas 96/26/CEE, de 29 de abril y 98/76/ CEE, de 1 de octubre.

En atención a ello, consideramos que el Decreto cuestionado no puede ser entendido como un reglamento independiente o "extra legem", excluidos del ámbito reservado a Ley por la Constitución; y por el contrario, apreciando que existe una predeterminación legal en la materia considerada, derivada de las fuentes expuestas -respecto de las cuales para nada se cuestiona que se haya extralimitado-, debe entenderse respetuoso con el principio de reserva de Ley". Dicha doctrina debe ser mantenida, si bien con las siguientes puntualizaciones y añadidos:

1º) Se examina la legalidad de un reglamento autonómico en materia de autorizaciones para transportes por carretera, por lo que serán los títulos competenciales referidos a esta materia los que, básicamente, han de regir su examen de legalidad, si bien no debe olvidarse:

a) Que otros títulos competenciales inciden sobre el contenido de estas normas.

b) Que Canarias ha asumido la competencia exclusiva en materia de transportes intracomunitarios. ...."y así declara que dicha tesis, "que parte de la competencia del Estado es base a otros títulos competenciales distintos del transporte, es asumida por esta Sala que considera que, con la regulación contenida en la Ley estatal, existe predeterminación legal suficiente, sin que pueda exigirse a la Comunidad Autónoma la regulación por una norma con rango de ley de este ámbito o sector de los transportes.

QUINTO.- Por lo demás, la cláusula de supletoriedad es, según la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la STC 118/1996, de 27 de julio , una previsión constitucional emanada de la C.E. que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico, cuando las haya. En otras palabras, el Estado, sin título competencial específico para ello, no puede crear Derecho supletorio para una materia en la que no sólo la Comunidad Autónoma recurrente, sino todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva.

Por eso, para que el Estado pueda dictar normas jurídicas que regulen una materia determinada, no basta con que ostente un título que le atribuya cualesquiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título específico que le habilite en concreto para establecer la reglamentación de que se trate, sin que, como se afirmaba en la STC 147/1991 , pueda invocar la cláusula de supletoriedad.

Ahora bien, en el caso examinado es la propia Comunidad Autónoma de Canarias, con competencia exclusiva en el transporte intracomunitario, la que reconoce esos títulos competenciales del Estado en materia de autorizaciones para el transporte por carretera, susceptibles de desarrollo en el ámbito autonómico.

Esto es, lo decisivo en el caso, la asunción de la legislación estatal no deriva de la cláusula de supletoriedad, sino la existencia de títulos concurrentes que habilitan legalmente el desarrollo reglamentario por la Comunidad Autónoma, que son aceptados por esta en ejercicio de su competencia exclusiva en transportes intracomunitarios.

En efecto, la propia Comunidad Autónoma así lo ha reconocido cuando, como señala la sentencia de la Sala de Santa Cruz de Tenerife que hemos trascrito parcialmente en el primer Fundamento, fue el propio Parlamento de Canarias el que instó al Gobierno para que procediera a elaborar el Decreto sobre otorgamiento modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y complementario de viajeros y mercancías (Proposición no de ley 164/97).

De esta forma, la opción de desarrollo reglamentario de la materia a regular, conforme al esquema competencial interno de la Comunidad Autónoma de Canarias en el plano normativo, se convierte en plenamente ajustada a derecho, sin que tampoco exista previsión alguna estatutaria de reserva de ley que pudiese excluir la opción por la vía del reglamento de desarrollo.

En otras palabras, existe norma legal habilitante del desarrollo reglamentario , que es dictada por el Estado en ejercicio de sus competencias en materia de bases de planificación de la actividad económica general, regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en ejercicio de sus derechos, legislación mercantil, tráfico y circulación de vehículos a motor, bases de las obligaciones contractuales, y dicha competencia es reconocida por la Comunidad Autónoma por lo que, con este planteamiento, es posible que esta desarrolle la ley por vía reglamentaria, sin que esta tesis suponga reduccionismo alguno de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma, en cuanto es ella la que acepta los títulos competenciales del Estado para la predeterminación legal en materia de autorizaciones.-" (fundamentos jurídicos primero a quinto).

...-. Pues bien, si eso es así, no cabe duda de que la Comunidad Autónoma pueda asumir voluntariamente la legislación estatal sobre transporte por carretera -más allá de la legislación básica- y desarrollarla reglamentariamente. No le hace falta para esto último una atribución estatutaria específica de competencia para el desarrollo reglamentario de la legislación estatal, puesto que tal capacidad la tiene comprendida en una competencia normativa de rango y alcance superior, como es la propia potestad legislativa.

Es evidente que si la Comunidad Autónoma puede desplazar con su propia legislación la aplicación supletoria de la estatal, tanto más puede transitoriamente limitarse a desarrollar reglamentariamente dicha legislación estatal, ya que una Comunidad Autónoma puede tanto asumir como propia la legislación estatal anterior sobre una materia como escoger libremente el rango normativo de la regulación propia sobre sus competencias, salvo en el supuesto, en este último caso, de que exista una reserva constitucional de ley."".

[...] En definitiva la mencionada sentencia nos lleva a determinar que lo que se declaró inconstitucional era que se obligase a las Comunidades Autónomas con competencias exclusivas en materia de Industria a otorgar a los particulares la autorización administrativa y a ser ése el único modo, forma o manera en que podía acceder a la actividad del servicio de inspección técnica de vehículos; se mantiene vigente el hecho de que los particulares pueden acceder a las actividades de ejecución material de la inspección técnica, pero no se regula la forma en que pueden acceder a ello, esto queda dentro de la competencia exclusiva, en este caso, de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Esta última en uso de las competencias exclusivas derivadas del art. 149.1.13º de la Constitución y del art. 31.2 del Estatuto de Autonomía, desarrollando reglamentariamente el art. 7.2, en la parte no declarada inconstitucional, determina que en adelante se sustituirá el régimen de concesiones por el de autorización administrativa, permitiendo el acceso a particulares a la ejecución material del servicio de inspección técnica de vehículos mediante este nuevo sistema; esto lo hace mediante un Decreto, en el que sus dos únicos artículos determinan, el primero la aprobación del Reglamento de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos (Reglamento que desarrolla la competencia estatal exclusiva en esta materia y dicta normas complementarias permitidas por la propia Sentencia del Constitucional antes citada, siempre que no se opongan a la normativa estatal o impidan alcanzar los fines perseguidos por ella), y, el segundo, que para la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos se deberá obtener previamente autorización administrativa, con lo que se opta ahora por variar el régimen vigente pasando de las concesiones administrativas al régimen de autorización; esta modificación podía haberse hecho por Ley, pero tampoco nada impedía que se hiciera mediante un Decreto, no hay, dada la materia de que trata el artículo en cuestión, razón alguna para estimar que exista una reserva de Ley y es de destacar que era a la parte recurrente, que sostiene la necesidad de dicha Ley habilitante, a la que correspondía justificar dicha cuestión; se tratan en el Decreto, como ya hemos indicado, dos materias distintas, la instauración del régimen de autorización administrativa, que no requiere ley, al igual que hasta ahora el régimen de concesión no estaba regulado por ley, y el Reglamento, que es desarrollo de la regulación estatal y que, concretamente, basta ver el régimen de infracciones y sanciones, para comprobar que, aparte de la remisión al apartado 3 del art. 7 del Real Decreto- Ley 7/2000, de 23 de junio , se remite a lo dispuesto en el Título V de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, o norma que lo sustituya, por lo que las infracciones y sanciones quedan amparadas en una Ley igualmente.

El Decreto regula finalmente la adaptación de las concesiones existentes y ello tampoco infringe ninguna jerarquía normativa, podrá estarse o no de acuerdo con ello, con la forma en que se regula, pero las concesiones administrativas no constituyen ni Ley, ni Disposición General, son acuerdos entre particulares y la Administración, existiendo las oportunas previsiones legales para resarcir los perjuicios que puedan derivarse de la nueva situación para los concesionarios.

En cuanto a la presunta arbitrariedad del Decreto, la exposición de motivos justifica sobradamente la actuación administrativa basándose en la necesidad de liberalizar el mercado y permitir más ampliamente a los particulares el acceso a la prestación y ejecución del servicio fomentando la competitividad y reduciendo los costes para los ciudadanos.

Finalmente tampoco se estima las alegaciones sobre las modificaciones de las concesiones administrativas ya que se mantiene el título habilitante de dichas concesiones, modificando ciertamente su régimen, dejan de abonar canon alguno; la existencia de las concesiones previas no puede suponer un obstáculo al ejercicio de las facultades organizativas del sector industrial que corresponde a la Comunidad Autónoma, lo contrario supondría dejar sujeta para siempre a la Administración, o, al menos, hasta la extinción de todas las concesiones, pero impidiendo que al mismo tiempo pudieran ponerse en funcionamiento otras estaciones de ITV.

En definitiva, el recurso contencioso-administrativo interpuesto debe ser desestimado.

SEGUNDO

Expuestas de este modo las circunstancias del litigio, y dada la coincidencia con el criterio expresado por esta Sala en las sentencias de 19 de febrero de 2014 (RC.3617/12 y 419/11 ), dictadas en litigios en que los solicitantes recurrían el Decreto 93/2007, de 8 de mayo, por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación de Servicios de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias, seguiremos, pues, la línea jurisprudencial de dichos pronunciamientos que resuelven el motivo casacional que aquí nos ocupa. Decíamos en la reciente sentencia dictada en el recurso de casación 3617/2012, de fecha 19 de febrero de 2014 :

[...] En efecto, lo que se plantea en el fundamento tercero de la demanda contencioso administrativa es que la inspección técnica de vehículos es una actividad intrínsecamente pública cuya gestión no puede confiarse a los mecanismos de mercado, ya que supone una intervención autoritaria sobre los vehículos y que impone obligaciones a sus titulares; que en definitiva dicha actividad no puede quedar a expensas de la libre competencia. Pues bien, en el fundamento de derecho quinto de la Sentencia a la que se remite el fundamento segundo de la que se impugna, se justifica la posibilidad de que la titularidad de las ITV pueda ser asumida por empresas particulares, en concreto por los talleres de reparación de vehículos, que quedarían sometidos a la inspección y control del Estado en lo que respecta a la actividad de las ITV, lo que supone rechazar la referida alegación.

Tiene en cambio razón la actora que no es posible encontrar una referencia a la queja sobre que el Decreto de la Comunidad Canaria impugnado suponía la extinción efectiva de las concesiones existentes. Procede, por tanto, estimar el motivo en lo que respecta a esta incongruencia omisiva, sin perjuicio de que ello no supone casar en su integridad la Sentencia de instancia, en la medida en que esta cuestión es perfectamente deslindable de las planteadas en los restantes dos motivos. Debemos, en consecuencia, dar respuesta a esta queja, que ha de ser, empero, desestimada. En efecto, el Decreto impugnado contiene una expresa referencia a las concesiones existentes en la exposición de motivos y una completa regulación del régimen a que quedan sometidas en la disposición adicional primera. Así, en la exposición de motivos se indica que "las actuales concesiones administrativas seguirán habilitando a sus titulares a seguir desempeñando, hasta su extinción, la actividad de inspección técnica de vehículos y demás inspecciones delegadas en la Comunidad Autónoma de Canarias". La citada disposición adicional, por su parte, regula las peculiaridades a que quedan sometidas las concesiones existentes y que ciertamente suponen una modificación de las mismas, pero no su extinción inmediata, puesto que se conserva lo esencial de las mismas durante el plazo para el que estaban otorgadas, como lo es el derecho a desarrollar la actividad de la inspección técnica de vehículos. El Decreto canario no supone, por consiguiente, un desconocimiento de los derechos que les reconocía la concesión, aunque modifique determinados elementos de las mismas, y no incurre por ello en causa de ilegalidad. La Comunidad Autónoma ha acordado, en el ejercicio de sus competencias, la modificación del régimen jurídico de la actividad de la inspección técnica de vehículos, y ha contemplado un régimen transitorio para las concesiones existentes que, como ya se ha indicado, respeta lo esencial del contenido de las mismas, en el cual no quedaba comprendido, sin embargo, un derecho incondicional a su prórroga de forma indefinida.

[...] Sobre el segundo motivo, relativo a la infracción del derecho comunitario y de la jurisprudencia.

Tal como se ha resumido antes la entidad recurrente alega en el segundo motivo que la Sentencia impugnada ha infringido la jurisprudencia y el derecho comunitario. En opinión de la parte la inspección técnica de vehículos constituye una función inspectora de autoridad y de consecuencias potencialmente negativas para el usuario, razón por la cual no puede prestarse en régimen de competencia ilimitada. Al sostener lo contrario la Sentencia impugnada habría conculcado la jurisprudencia plasmada en la Sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1.999 (recurso 2152/1993 ) -y otras anteriores-, que define la función de la inspección técnica de vehículos como el ejercicio de una potestad pública. Por otra parte, se afirma, la Sentencia incurre en un claro incumplimiento del derecho comunitario, lo que queda acreditado por la comunicación cursada por la Dirección General del Mercado Interior y Servicios de la Comisión Europea sobre que la inspección técnica de vehículos queda excluida de la Directiva 2006/123//CE (Directiva de Servicios), quedando sometida a la normativa específica sobre la materia, la Directiva 2009/40/CE, de 6 de mayo, relativa a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques; y, según establece el artículo 2 de la misma, el servicio de la inspección técnica de vehículos puede ser prestado por organismos privados debidamente autorizados para ello siempre que estén designados por el Estado y que actúen bajo su vigilancia directa.

El motivo no puede prosperar. En lo que respecta a la invocación de jurisprudencia de este Tribunal, se trata de una jurisprudencia pronunciada en un contexto normativo substancialmente diverso al actual, lo que impide considerarla vigente. En efecto, tanto el derecho comunitario como el ordenamiento nacional reflejan en la actualidad una clara tendencia a la liberalización de servicios que incluye muchos antes prestados en régimen no competencial y que impide asumir sin más la jurisprudencia pasada sin constatar el marco normativo en el que se dictó. En particular y en el ámbito nacional hay que prestar especial atención a las leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio que, en trasposición y desarrollo de la Directiva de servicios, abren el camino a una profunda liberalización de los servicios. Y es en ese marco normativo en el que es preciso considerar la legalidad de una prestación de la actividad de la inspección técnica de vehículos en régimen de competencia, aun estando sometida al control técnico del Estado.

En lo que respecta al derecho comunitario es preciso tener en cuenta que si bien es posible que la actividad sobre la que se discute quede fuera de la Directiva de Servicios -en otro asunto sobre esta materia esta Sala ha planteado a las partes la posibilidad de formular una cuestión prejudicial al respecto-, desde luego nada impide que un Estado miembro liberalice su gestión aun en el caso de que dicha liberalización no resultase obligada por el ordenamiento comunitario. Es verdad que el ejercicio de la inspección técnica de vehículos ha de estar sometida al control del Estado, como aduce la recurrente, pero ello no impide su prestación en régimen de autorización y en competencia, pues dicho control del Estado no requiere la limitación en el número de sujetos que lo puedan desarrollar o un determinado régimen concesional. En el caso de autos el Decreto canario recoge de manera suficiente dicho control técnico por parte del poder público en el artículo 12, por lo que queda salvaguardada la exigencia contenida en el artículo 2 de la Directiva 2009/40/CE que invoca la mercantil recurrente.

Debemos pues desestimar el motivo.

[...] Sobre el motivo tercero, relativo a la habilitación legal del Decreto impugnado.

En el tercer motivo la entidad recurrente aduce que se ha infringido el principio de legalidad en la medida en que se ha dado cobertura a un reglamento independiente o extra legem, así como el principio de reserva de ley. En cuanto a lo primero, afirma que la Sala contradice la jurisprudencia al sostener que el Decreto impugnado es un reglamento ejecutivo, en contra de lo afirmado en la sentencia de 13 de octubre de 1.997 (rec. 5751/1993 , a la que añade otras resoluciones), en la que se sostiene que un decreto sobre organización de la inspección técnica de vehículos en la Comunidad Valenciana tenía naturaleza de reglamento independiente, y que no tenía carácter de reglamento ejecutivo, al ser una norma organizativa no incluida en las que han de someterse al dictamen del Consejo de Estado. Y añade que si bien en materias sometidas a reserva de ley no queda excluida por completo el ejercicio de la potestad reglamentaria, si que resulta imposible dictar reglamentos independientes.

El recurso debe ser desestimado. En primer lugar, es preciso rechazar lo que la parte recurrente parece dar por sentado, y es que la regulación de la ITV, materia que constituye el objeto del Decreto impugnado, está sometida a reserva de ley. Pese a partir de dicho presupuesto, en ningún momento justifica la recurrente que dicha materia esté efectivamente sometida a reserva de ley. Pues bien, de ninguna manera podría afirmarse tal cosa pues ningún precepto constitucional avala la existencia de semejante reserva de ley. Se trata de una normativa administrativa entre las numerosísimas que se refieren al ejercicio de actividades económicas de muy diversa naturaleza y que admite sin problemas su regulación por medio de reglamentos, evidentemente con respeto de las normas legales que pudiera haber sobre la materia de que se trate, en virtud del principio de legalidad. Su límite será, por tanto, la normativa legal que le afecte, pero no una restricción al uso de la potestad reglamentaria en razón de la materia y por obra del principio de reserva de ley.

A lo anterior no obstan las afirmaciones de la Sentencia de instancia sobre reserva de ley recogidas en el fundamento de derecho cuarto (primer párrafo), al citar su propia Sentencia de 1 de julio de 2.005 (recurso 1.653/2.003 ), afirmación sobre la que no procede entrar pero que en ningún caso sería extensible a la actividad de inspección técnica de vehículos. La referencia Sentencia de 1 de julio de 2.005 fue objeto de recurso de casación, que fue desestimado por Sentencia de esta Sala de 22 de septiembre de 2.008 (RC 14/2.006 ), citada asimismo en el citado fundamento de derecho por la Sentencia recurrida -Sentencia de esta Sala a la que sólo pertenecen los dos últimos párrafos de la larga cita contenida en dicho fundamento cuarto de la Sentencia recurrida-. En definitiva, lo que la Sala de instancia afirma en dicho fundamento por remisión a las Sentencias citadas (su propia Sentencia y la de esta Sala), es que teniendo la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre una materia, puede dictar leyes propias o bien reglamentos que asumen voluntariamente el desarrollo de la legislación básica estatal.

En lo que ahora importa, una vez establecida la inexistencia de reserva de ley respecto a la regulación de la inspección técnica de vehículos, ninguna objeción puede esgrimirse a la regulación mediante reglamento por parte de la Comunidad Autónoma Canaria de las ITV en ejercicio de su competencia exclusiva sobre industria, dentro del respeto a la normativa básica estatal. De acuerdo con la delimitación competencial establecida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la verificación del cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos en la legislación estatal para la homologación de productos industriales destinados al transporte, actividad que comprende la inspección técnica de vehículos, corresponde a industria, materia que la Comunidad Autónoma canaria tiene atribuida con carácter exclusivo "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria y crediticia estatal y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38 , 131 , 149.1.11 .ª y 13.ª de la Constitución " ( art. 31.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias ). Así y tal como recoge la Sentencia de instancia al reproducir la STC dictada en relación con los procedimientos planteados frente al Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio , de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones ( STC 332/2005, de 15 de diciembre ), la Comunidad Autónoma estaba habilitada competencialmente para regular la ITV. Y, tal como dejamos establecido en la citada Sentencia de 22 de septiembre de 2.008 (RC 14/2006 ) en relación con la materia de transportes -por lo demás estrechamente conectada con la actividad de inspección técnica de vehículos-, no existiendo una reserva de ley, la Comunidad Autónoma tiene plena potestad para escoger el rango normativo de su regulación "ya que una Comunidad Autónoma puede tanto asumir como propia la legislación estatal anterior sobre una materia como escoger libremente el rango normativo de la regulación propia sobre sus competencias, salvo en el supuesto, en este último caso, de que exista una reserva constitucional de ley" (fundamento de derecho segundo).

Así pues, al no existir reserva de ley sobre la materia -en contra de lo que supone la parte- y tener la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre la materia de industria -con respeto a la ordenación estatal de la economía y demás previsiones constitucionales contenidas en el artículo 31.2 del Estatuto de Autonomía- y, en fin, teniendo plena disponibilidad para escoger el rango normativo de la regulación, debe descartarse el motivo, sin necesidad de entrar en la cuestión sobre la que se extiende la recurrente respecto a si el Decreto impugnado puede propiamente calificarse de reglamento independiente u organizativo, calificaciones que no afectan a su legalidad, que se funda en las razones vistas.

TERCERO

En atención a las razones expuestas en los anteriores fundamentos de derecho plenamente aplicables al presente recurso, procede desestimar el recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima de tres mil euros.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación número 1400/2013, interpuesto por la Confederación Sindical INTERSINDICAL CANARIA, contra la sentencia de 28 de febrero de 2013, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso número 311/2010 .

Segundo. - Efectuar expresa imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente, en los términos indicados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.

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