De las Comunidades Autónomas
| Autor | Jose´María Martín Oviedo |
| Cargo del Autor | Letrado del Consejo de Estado |
| Páginas | 19-35 |
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En la víspera * de las primeras elecciones democráticas (junio de 1977), los partidos políticos recién legalizados y amplios movimientos populares situaron entre sus exigencias primarias la instauración de regímenes de "autonomía" para las distintas "regiones" de España. De modo paralelo, reaparecieron (caso del centenario Partido Nacionalista Vasco) o se formaron (caso del mosaico de partidos catalanes con raíz, ya más difusa, en el "Centre Catalá" y la "Lliga") partidos de carácter nacionalista en el País Vasco y Cataluña. Fue en estas dos regiones, aun cuando con caracteres muy diversos entre ellas, donde arrancó con mayor fuerza el nuevo movimiento en favor de un régimen de autonomía, luego contagiado, en Page 20 muchos casos por puro sentido de emulación, al resto de las regiones españolas.
Celebradas las elecciones generales, el Gobierno formado tras las mismas, en cuyo seno figuraba por primera vez un Ministro adjunto para las Regiones, encauzó a nivel institucional aquellas aspiraciones a través de los llamados "regímenes preautonómicos", especie de descentralización administrativa a la espera de que la futura Constitución, que ya había comenzado a prepararse, estableciese un verdadero régimen autonómico. El propio ministro responsable del tema explicaba así el significado y alcance de estos regímenes provisionales: "Cuando el Gobierno abordó el régimen preautonómico se le presentaban diversas opciones en cuanto a la manera de llevarlo a cabo. Evidentemente, quizá lo ideal hubiera sido esperar a la Constitución y, una vez promulgada y aprobada ésta, dar cumplimiento a sus preceptos sobre régimen de autonomía. Pero, evidentemente, de haberlo hecho así, el Gobierno, que ya se había adelantado en su declaración programática... a este fenómeno, creo que hubiera tenido dificultades importantes en el camino hacia la democracia, concretamente en Cataluña y en el País Vasco, muy especialmente. Pero reconocidas estas dos, también creo que hubiera sido difícil el paso hacia la democracia si se hubiera limitado el proceso a las mismas... Otra vía que se ofrecía al Gobierno era el haber utilizado el camino de las Mancomunidades Provinciales, el camino de las Mancomunidades de Diputaciones. Pero, realmente, una valoración de la circunstancia política desaconsejaba tal vía sin celebrar las elecciones locales y, por tanto, con las Diputaciones todavía bajo el régimen de las últimas elecciones municipales celebradas en España, en el sistema político anterior, y cuando ya la clase política surgida del 15 de junio protagonizaba el fenómeno regional a través de las Asambleas de Parlamentarios. El haber incidido en la vía de Mancomunidades de Diputaciones hubiera sido, probablemente, un camino que hubiera resultado inviable... Había también otra posibilidad: la de adelantar el debate del Título VIII de la Constitución antes, incluso, de que la Constitución hubiera de ser debatida, pero ese Título VIII se había quedado el último porque el consenso en él era el más difícil de la Constitución. Ningún partido con responsabilidad defendió esta tesis, porque hubiera condicionado, probablemente, el consenso sobre otras partes muy importantes de la misma Constitución, y nadie con responsabilidad se atrevió a decir que para establecer los regímenes preautonómicos antes de la Constitución se diera prioridad al debate de dicho título". Y concluía el ministro: "Por eso se siguió el camino del consenso con los parlamentarios de cada una de las regiones que solicitaban regímenes preautonómicos y, aunque se acudió a la figura del Real Decreto"ley, paradójicamente, sin embargo, el protagonismo ha correspondido, en todo momento, a los parlamentarios y al Gobierno" 1.
A partir del restablecimiento provisional de la Generalitat de Cataluña (R.D."L. de 29 de septiembre de 1977) y hasta el mismo día en que las Cámaras aprobaban el proyecto de Constitución un año más tarde (31 de octubre de 1978), se institucionalizaron los distintos regímenes preautonómicos que, con un total de trece, encuadraron a todas las provincias salvo Navarra (que disponía ya de un fuero pePage 21culiar) y Madrid (por el hecho de su capitalidad). El cuadro de la página siguiente recoge los datos fundamentales de estos regímenes.
La C.E. reconoció la realidad de los regímenes preautonómicos, facilitando a través de los órganos de éstos el acceso al régimen de autonomía que aquélla establecía (disposición transitoria primera), al tiempo que decretaba la extinción de tales regímenes en los supuestos que recoge la disposición transitoria séptima 2.
| Disposición (Real Decreto-Ley) | Régimen preautonómico | Provincias que comprende |
| 41/1977, 29 septiembre | CATALUÑA | Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona |
| 1/1978, 4 enero | PAIS VASCO | Alava, Guipúzcua y Vizcaya |
| 7/1978, 16 marzo | GALICIA | La Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra |
| 8/1978, 17 marzo | ARAGON | Huesca, Teruel y Zaragoza |
| 9/1978, 17 marzo | CANARIAS | Las Palmas y Tenerife |
| 10/1978, 17 marzo | PAIS VALENCIANO | Alicante, Castellón y Valencia |
| 11/1978, 27 abril | ANDALUCIA | Almería, Cádiz, Córdoba, Granada, Huelva, Jaén, Málaga y Sevilla |
| 18/1978, 13 junio | BALEARES | Baleares |
| 19/1978, 13 junio | EXTREMADURA | Badajoz y Cáceres |
| 20/1978, 13 junio | CASTILLA Y LEON | Avila, Burgos, León, Logroño, Palencia,Salamanca, Santander, Segovia, Soria, Valladolid y Zamora |
| 29/1978, 27 septiembre | ASTURIAS | Asturias |
| 30/1978, 27 septiembre | MURCIA | Murcia |
| 32/1978, 31 octubre | CASTILLA-LA MANCHA | Albacete, Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara y Toledo |
A lo largo de las sucesivas fases de elaboración del texto constitucional que han sido expuestas en otro lugar de esta obra, la articulación del Título VIII ha sufrido variaciones, algunas de importancia, si bien la concepción global aparecía ya en la primera redacción.
La Ponencia constitucional, nombrada el 2 de agosto de 1977 abordó este título, previsiblemente, en la fase final de sus trabajos, que concluiría con la lectura Page 22 de un primer Borrador el 11 de noviembre. El 23 de diciembre hizo entrega del Anteproyecto, que vería la luz en el B.O.C. de 5 de enero de 1978.
Además del artículo 2, definidor del "derecho a la autonomía" y que luego sufriría considerables modificaciones, el ya entonces Título VIII se rotulaba "De los Territorios Autónomos" y comprendía los artículos 128 a 149, que no se agrupaban en capítulos. El título, como ha quedado indicado, no experimentaría cambios sustanciales en la concepción global del sistema autonómico, si se exceptúa la anteposición de los actuales capítulos primero ("Principios generales") y segundo ("De la Administración Local"), que conllevaría la sustitución de la denominación del título por la actual ("De la Organización Territorial del Estado") 3, que la Ponencia incorporará en su Informe 4.
Si hay un punto en que confluyen, con unanimidad siempre rara, las críticas de todos los especialistas, éste es, en nuestra Constitución, el que se refiere a la articulación técnica del Capítulo III del Título VIII. Las críticas se han centrado, de modo especial, en la dualidad de procedimientos de acceso a la autonomía (arts. 143 y 151, de modo principal) y en la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (arts. 148 y 149, en lo fundamental). Remitiéndome en estos y otros puntos concretos a los comentarios de los artículos correspondientes, interesa aquí marcar las grandes líneas que configuran la instrumentación técnica del Capítulo III en su conjunto.
Estas grandes líneas aparecen marcadas en el Anteproyecto de la Ponencia y han sufrido escasos retoques en las sucesivas redacciones. Prescindiendo de otros temas sustantivos, de indudable relevancia, podrían considerarse como puntos vertebrales del sistema los referentes a la iniciativa del proceso autonómico, a la elaboración del proyecto de Estatuto de Autonomía y, en fin, a la delimitación de las competencias del Estado y las de la respectiva Comunidad Autónoma. Los tres se contienen ya en el Anteproyecto, pero los dos últimos sufrirán modificaciones trascendentales en el proceso de elaboración del texto definitivo. Remitiéndome, una vez más, a los comentarios concretos de cada uno de los preceptos concernidos, donde se establecen las precisiones consiguientes, hay que dejar constancia en esta visión de carácter general de que la mayoría de aquellas modificaciones tiene su origen en una de las cuestiones más polémicas de nuestro sistema autonómico: la conocida como de la "doble vía" y que algunos han llegado a calificar como de "doble grado" o de dos "clases" de autonomía.
Si se examina con atención el Anteproyecto se advierte que, tanto la iniciativa del proceso autonómico (art. 129) como su inmediata subfase de elaboración del proyecto de Estatuto (art. 131), así como la tabla de competencias asumibles por Page 23 las Comunidades Autónomas, que se establece por referencia a las exclusivas del Estado (art. 138), se fundan en un modelo único de autonomía, aunque asumible "a medida" por cada Comunidad Autónoma en su respectivo Estatuto. Será ya en el Dictamen de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados cuando estos puntos reciban el tratamiento que se plasmará en el texto definitivo. De un lado, aparece la "vía rápida" a la autonomía, después conocida como del "artículo 151"...
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