La comunidad de Inteligencia Estadounidense
| Autor | Fernando Velasco Fernández y Diego Navarro Bonilla |
| Páginas | 15-38 |
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Las agencias de inteligencia han adquirido últimamente un nuevo papel como actores en los sistemas de seguridad nacionales. Las [hasta ahora insuficientemente desarrolladas] capacidades de coordinarse con otros Servicios de Inteligencia e Información, tanto en el ámbito nacional como internacional (Rosales, 2006: 127-143), así como los nuevos conceptos de inteligencia aplicados aPage 16los ámbitos de seguridad y defensa, económicos, políticos y académicos, han hecho que las agencias de inteligencia, sin abandonar su ámbito natural de trabajo «en la sombra», emerjan discretamente con muchas precauciones.
Todas estas premisas son aplicables al modelo estadounidense, cuyo sistema de seguridad tiene una complejidad y un tamaño propio de una nación que desea asegurarse una hegemonía mundial, en el que sus agencias de inteligencia, como elementos de su comunidad de inteligencia, son el reflejo de esa complejidad, que aún continúan su reorganización y coordinación, después del trauma que supuso el 11-S (Duque, 2008: 83-94), (Duque, 2007: 40-47), (Duque 2006: 38-43).
Durante la Guerra Fría cada agencia de inteligencia se concentraba en sus competencias y misiones, recogiendo su propia información y compartiéndola formalmente (cuando lo hacía) al final de la misión mediante un informe. La estructura de inteligencia se mantuvo con los patrones de aquella época prácticamente hasta el 11-S. Las agencias del Departamento de Defensa eran las que recogían la mayor parte de la inteligencia (9/11 Commission 2004: 403-406).
La Ley de Seguridad Nacional de 1947 creó la figura del Director Central de Inteligencia (DCI) que, independiente del Departamento de Defensa, Estado, Justicia y otros departamentos, lideraba la comunidad de inteligencia1 y suministraba información a las autoridades federales. La única agencia que permanecía independiente era la CIA, que recogía, analizaba y distribuía información de todo tipo. El principal destinatario de esta información era el presidente, responsable de las operaciones encubiertas que, aunque con poco peso en el presupuesto, siempre habían aparecido ante el público como el símbolo de la agencia. Aunque el DCI estaba confirmado por el Senado, técnicamente no era miembro del gabinete, y sus poderes según las leyes federales eran limitados, aunque diera una falsa impresión de poder.
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Los cambios introducidos dentro de la comunidad de inteligencia son consecuencia de los comités y los informes que siempre finalizaban con diversas y a veces dispares recomendaciones. El Consejo de Relaciones Exteriores, en su informe de 1996, hizo cuarenta recomendaciones para mejorar la comunidad de inteligencia. En este mismo año, un Comité de la Casa Blanca denunció que la comunidad de inteligencia sufría de un corporativismo, en el que la integración de agencias individuales, unas independientes de otras y colocadas en distintos departamentos, tenían unos agentes que estaban más interesados en las políticas que en la inteligencia. Este comité estableció ochenta recomendaciones.
En 2001, la Comisión Bremer ya «amenazaba» con el terrorismo contra Norteamérica, con un total de 340 recomendaciones2. Luego, la Comisión Hart-Rudman en enero de 2001 concluía que: «Los cambios en el mundo después de la Guerra Fría no habían sido acompañados por unos cambios en la rama ejecutiva del gobierno de Estados Unidos». Estaba clara la necesidad de un cambio.
Los obstáculos para una reforma pueden surgir del interior o del exterior de la organización, y las agencias gubernamentales tienen más problemas para introducir cambios que la empresa privada. Así como el director de una empresa como Coca Cola tiene claro su objetivo, la comunidad de inteligencia no lo tiene tan fácil. El Director Nacional de Inteligencia (DNI), antiguo DCI, sirve a una variedad de clientes, desde el presidente hasta los 535 miembros del Congreso. Cada uno tiene sus preferencias, muchas veces enfrentadas (Zegart, 2005: 88-95).
El repentino final de la Guerra Fría en 1991 creó un trauma en la política exterior y en la seguridad nacional norteamericana. Mientras se criticaba el hecho de que la comunidad de inteligencia había sido incapaz de predecir la caída de la Unión Soviética, se utilizó este argumento para introducir en aquélla drásticos cambios en sus estructuras, intentando prever los cambios yPage 18las tendencias de las nuevas amenazas. Recortes presupuestarios al final de ese periodo ocasionaron graves problemas a las agencias de inteligencia.
A finales de 1980, después de los ataques terroristas en los aeropuertos de Roma y Atenas, se creó el Counterterrorism Center, Centro de Contraterrorismo (CTC), en el que estaban representados CIA, FBI y otras agencias de inteligencia, luego en 1996, se intentaron introducir importantes novedades en la legislación sobre inteligencia para adaptarse a los nuevos cambios3, pero el Departamento de Defensa y los comités del Congreso se opusieron a ellas.
El presidente Clinton nombró en 1997 como Director Central de Inteligencia a George Tenet, y los asuntos de terrorismo pasaron a ser prioritarios4. Mientras Tenet fue realmente el líder de la CIA, la comunidad de inteligencia norteamericana se preguntaba quién era realmente el responsable de la totalidad del esfuerzo de inteligencia en Estados Unidos (9/11 Commission 2004: 92-104).
El Congreso no fue capaz de asumir que el terrorismo transnacional amenazaba la seguridad nacional norteamericana, y esto favoreció el desenlace del 11-S:
– la Cámara siempre había tenido una fuerte orientación hacia los problemas interiores5.
– siempre se habían seguido las directrices del presidente en temas de presupuestos referidos a la seguridad nacional.
– no hubo un nuevo dimensionamiento de las amenazas después del final de la Guerra Fría, y la función de supervisión del Congreso había disminuido.
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Con anterioridad al 11-S, la información no se compartía, inadvertidamente o por malentendidos legales, estando perdida en departamentos y agencias separadas que se repartían los asuntos interiores y exteriores. El análisis de la inteligencia no se hacía desde una perspectiva común y las agencias se parecían a un hospital, en el que cada uno de los especialistas ordenaba una prueba, buscaba síntomas y prescribía medicamentos individualmente. Se había perdido la idea del trabajo en equipo.
Otro factor perdido fue la dirección de las operaciones transnacionales. Esta dirección se hubiera conseguido en el caso de existir unas misiones claramente establecidas y separadas entre las agencias encargadas de la inteligencia interior y exterior, lo que además hubiera conseguido una información compartida.
Estas circunstancias se aprecian claramente si vemos címo Al Qaeda, aparecida en 1988, al final de la ocupación soviética en Afganistán, no empezó a ser contemplada en los documentos de la comunidad de inteligencia hasta 1999. La gravedad de esta dispersión se aprecia cuando una previsión de inteligencia distribuida en 1995 señalaba que durante los próximos años Estados Unidos podía ser blanco de estos ataques terroristas6, en la que también se señalaba que el atentado de 1993 al World Trade Center fue realizado con la intención de matar a personas, y no con intencionalidad política.
Considerando que los funcionarios no utilizan la imaginación al igual que lo hacen los creativos o los publicistas, resultaba imposible institucionalizar la imaginación, por lo que el CTC no consideró que un avión podía ser utilizado como un arma, ni incluso la posibilidad de ser utilizado por un suicida. Pero tampoco ninguna agencia fue capaz de descubrir a unos terroristas que asistían a clases de vuelo, ni recoger la suficiente inteligencia para detectarlos.
El 4 de diciembre de 1998, el Director Central de Inteligencia, Tenet, envió un memorando a su subdirector, a un grupo reducido de sus oficiales y a los jefes de las agencias de inteligencia más importantes, con la idea dePage 20movilizar a la comunidad de inteligencia. La National Security Agency, Agencia Nacional de Seguridad (NSA), también recibió el documento, pero su director pensó que sólo era de aplicación a la CIA. El hecho era grave y reflejaba las limitaciones del DCI sobre la dirección y prioridades de la comunidad de inteligencia, asunto que aún se agudizaba más en el caso del Departamento de Defensa. Era evidente que el DCI tenía agencias sin controlar (9/11 Commission 2004: 346-357).
La comunidad de inteligencia norteamericana tiene cientos de analistas, pero también tiene cientos de países que cubrir. Estos analistas estaban tan embebidos en su tarea que no tenían tiempo para investigar las nuevas amenazas.
La recogida de inteligencia es diferente según se haga dentro o fuera del país. En el exterior se pueden violar las leyes de ese país, mientras que en el interior todas las operaciones tienen que ser conforme a las leyes. En el exterior se puede sobornar, se pueden allanar oficinas de partidos políticos, se pueden intervenir teléfonos de ministerios, diplomáticos y todos los que puedan tener una información, todo ello sin orden judicial, algo que no se puede hacer en Estados Unidos (Betts, 2002: 43-54).
La burocratización es (y sigue siendo) una de las mayores debilidades de la comunidad de inteligencia. Su reorganización pasa por la integración de las tecnologías de...
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