Los componentes del plan de urbanismo
Autor | José María Boquera Oliver |
Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
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INTRODUCCION
El Plan de Urbanismo es un reglamento compuesto por un conjunto de documentos en los que se fijan unos objetivos, se calculan los medios para alcanzarlos y se establecen las reglas de acuerdo con las cuales éstos deben utilizarse. Por esta razón, los Planes de ordenación urbana nos dan la impresión de un conjunto de elementos diferentes, pero unos sirven a otros y algunos expresan de forma diferente la misma voluntad planificadora.
El Plan de Urbanismo, como acto jurídico público que es - declaración de voluntad que impone consecuencias jurídicas -, tiene una causa. Esta es la apreciación de la situación actual de un territorio y de lo que se quiere que sea en el futuro, así como el conocimiento de los medios necesarios para cambiar lo actual por lo que se desea. Si no se tiene una imagen exacta de la realidad, un propósito definido de cambiarla o faltasen los medios para conseguirlo, el Plan carece de causa o ésta está viciada.
La Ley del Suelo regula la composición de los Planes de Urbanismo. Cuando el Plan no reúne los componentes que exige la Ley o éstos no se acomodan a lo que aquélla dispone, el Plan de Urbanismo es ilegal. El reglamento que infringe las leyes, según se desprende del tenor literal del número 2 del artículo 47 de la Ley de Procedimiento administrativo, en relación con los artículos 26 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, es nulo de pleno derecho, pero la jurisprudencia ha dicho que no siempre es así. El reglamento es nulo según la interpretación judicial dominante, cuando su contenido (las obligaciones y derechos que impone) es contrario a la ley. Cuando son contrarios a la ley sus otros elementos, se les aplican las mismas reglas que a los actos singulares. Los vicios de incompetencia, defectos en el procedimiento de su elaboración, en la forma de manifestarse, o en el fin del reglamento, originan su anulabilidad o nulidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 48 y 47.1, de la Ley de Procedimiento administrativo (Ref.).
Cuando el Plan carece de alguno de sus componentes ¿será nulo de pleno derecho, anulable o simplemente irregular? Antes de intentar contestar esta pregunta creemos que es conveniente examinar con algún detalle cada uno de los componentes del Plan de Urbanismo.
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LOS COMPONENTES DEL PLAN
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Enumeración
El artículo 12, número 3, de la Ley del Suelo enumera como componentes del Plan general municipal de ordenación urbana: a) Memoria y estudios complementarios. b) Planos de información y de ordenación urbanística del territorio. c) Normas urbanísticas. d) Programa de actuación. e) Estudio económico y financiero.
El artículo 13.3, de la LS, dispone lo que deben contener los Planes parciales. El artículo 57 del Reglamento de Planeamiento desarrolla este precepto legal y enumera como componentes de los Planes parciales de ordenación urbana: 1. Memoria justificativa de la ordenación y de sus determinaciones. 2. Planos de información (incluido el catastral y los estudios justificativos de sus determinaciones). 3. Planos de proyecto. 4. Ordenanzas reguladoras. 5. Plan de etapas. 6. Estudio económico financiero.
Algunos de los componentes del Plan parcial se denominan de manera diferente a los del Plan general. Pero si se compara el artículo 12.3 de la LS con su artículo 13.3 y el artículo 57 del Reglamento de Planeamiento se llega a la conclusión de que son , poco más o menos, los mismos.
La LS dispone que el contenido del Plan se exprese de manera diferente en una y otra clase de Planes, Para «los Planes parciales, a diferencia de los Generales, dice la Sentencia de 27 de enero de 1982 (A - 361),... la LS..., establece determinaciones mucho más concretas, como corresponde a la naturaleza más pormenorizada de los Planes parciales... ». Existe, pues, entre los componentes de unos y otros Planes una diferencia de grado, no de esencia en la expresión de sus determinaciones. Utilizaremos los términos empleados para designar los componentes del Plan general municipal, salvo que tengamos necesidad de mostrar las peculiaridades de algún componente de los Planes parciales o de los especiales (los componentes de éstos son los mismos que los componentes de los Planes parciales, salvo los Planes especiales de reforma interior que pueden redactarse aprobando medidas diversas por no contener los Planes generales, las previsiones detalladas oportunas. En este caso los artículos 77 y, 83 del Reglamento de Planeamiento exigen más documentos o componentes que en los restantes Planes especiales de reforma interior).
Empleamos el término de «componentes» del Plan, pero el artículo 12.3, de la LS y los artículo 37 y 57 del Reglamento de Planeamiento, utilizan el término «documentos» que integran los Planes de ordenación. Creemos que los documentos son como los envases de los componentes del Plan o si se quiere el lugar en donde éstos se encuentran. En algunas ocasiones las decisiones judiciales se refieren al continente independizándolo del contenido, pero conviene tener presente la diferencia.
Examinaremos la naturaleza de cada uno de los elementos o componentes del Plan para averiguar su transcendencia jurídica.
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La memoria
En los Planes debe existir una memoria y posibles estudios complementarios de la memoria La memoria y sus documentos complementarios, son informaciones y explicaciones de los otros elementos constitutivos del Plan. En ella figurarán el propósito del planificador, lo que ha hecho, por qué lo ha hecho, etc. Los motivos que tuvo el planificador para hacer este Plan y no otro. La memoria es la exposición de motivos del Plan y no su motivación (gramaticalmente es lo mismo, pero no jurídicamente) lo que está más conforme o, si se quiere, es consecuencia, de la naturaleza reglamentaria del Plan de Ordenación. Urbana. La memoria del Plan suele ser más amplia. que la exposición de motivos de una Ley, pero su finalidad es la misma. La diferencia de cantidad no tiene importancia jurídica. Una y otra explican el contenido del Plan y de la Ley respectivamente. Algunas Administraciones públicas con competencia para aprobar definitivamente los Planes de Urbanismo pretenden que la memoria sea la motivación del Plan y le aplican las reglas que sobre la motivación del acto administrativo ha formulado la jurisprudencia a partir del artículo 43.1, de la Ley de Procedimiento administrativo. Exigen que en ella se expresen todos los datos y el razonamiento, a partir de ellos, que se ha seguido para tomar la decisión planificadora; que exista congruencia entre el contenido de la memoria y el Plan... En caso contrario le niegan su aprobación con lo que el Plan no llega a existir.
La exigencia legal de una memoria en todo Plan de ordenación urbana la convierte en un requisito del forma esencial. Requisito distinto de la motivación, en lo que después insistiremos.
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Los planos de información
Los planos de información «reflejarán - dice el artículo 39.1 del Reglamento de Planeamiento - la situación del territorio a que se refieran en orden a sus características naturales y usos del suelo...». Describen «el estado del territorio - dice GONZALEZ PEREZ (Ref.) - objeto de ordenación en el momento en que se aborde el planeamiento», contienen parte de los hechos que determinan la voluntad planificadora: La descripción de la realidad que se quiere cambiar con el Plan. Formalizan parte de la causa del Plan.
Los planos de ordenación urbanística del territorio son la expresión geométrica y aritmética de la voluntad planificadora. Esta se expresa mediante figuras geométricas y en cifras, como dicen algunos documentos mercantiles. Estos planos describen lo que se quiere que sea el territorio cuando el Plan se haya ejecutado. Manifiestan la voluntad creadora de consecuencias...
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