STS, 2 de Marzo de 2007

Por escrito fechado de entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 13 de marzo de 2003, don Felix solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de fecha 28 de mayo de 2002 dictada en el recurso número 611/ 99 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Consta la solicitud de extensión de efectos formulada por el anteriormente referido a la Administración en fecha 19 de noviembre de 2002, así como la Resolución denegatoria dictada por aquélla en fecha 6 de febrero de 2003.

El fallo de la sentencia cuya extensión se pretende dispuso literalmente:

"Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 611/ 99, interpuesto por D. Carlos Manuel, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición efectuada por el hoy recurrente relativa al reconocimiento del derecho a percibir el complemento de productividad en la cuantía de 40.000 pesetas mensuales durante el periodo de tiempo que efectuó el Curso de Capacitación de Ascenso a la categoría de Inspector, que se anula por no ajustarse al ordenamiento jurídico.

Y debemos declarar y declaramos el derecho que ostenta D. Carlos Manuel a que la Administración le abone la suma de CUARENTA MIL (40.000) pesetas mensuales durante el periodo de tiempo que efectuó el Curso de Capacitación de Ascenso a la Categoría de Inspector debiendo detraer de dicha cantidad durante los meses de enero, febrero y marzo la suma que percibió por tal concepto; la cantidad que devengará desde la fecha de la notificación de esta sentencia a la Administración demandada y hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/ 1.998, de 13 de julio, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley ; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demandada; y sin efectuar expresa condena en costas".

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra los Autos de 20 de febrero de 2004 y 1 de marzo de 2005 de extensión de efectos de la sentencia dictada, en el recurso número 611/ 99, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 28 de mayo de 2002.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día veintiocho de febrero de dos mil siete.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres,

El Abogado del Estado promueve el recurso de casación invocando la infracción del artículo 110.1.a), 110.3 y 110.5.c) de la LJCA, al amparo de los artículos 87.2 y 88.1.d) de la LJCA .

En el caso examinado señalan los autos recurridos:

1. En el Auto de 20 de febrero de 2004 se indica:

   "lo primero que hay que señalar es que, la tesis que sustenta el fallo de la sentencia tenía su apoyo en el hecho de que la Dirección General de la Policía, con las distintas Instrucciones desde 1992, ha desnaturalizado la esencia del complemento de productividad hasta el punto de convertirlo en una "retribución periódica, fija y objetiva cuyo derecho a su percepción nace por el mero hecho de desempeñar un concreto puesto de trabajo, así como la Instrucción de 23 de enero de 1998, dictada por la Dirección General de la Policía, para la Elaboración de Propuesta de asignación individual de productividad en la que se disponía lo siguiente: Todos los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, salvo Alumnos de nuevo ingreso del Centro de Formación de Ávila y los funcionarios que se encuentren en situación de segunda actividad sin destino, devengarán desde el 1 de enero de 1998 alguna cuantía en concepto de productividad. La Instrucción citada, salvo en los dos supuestos que, expresamente menciona, es de aplicación a todos los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, incluidos los que realizan cursos de ascenso por promoción interna, sin distinción si lo es a la Escala de Subinspección o Ejecutiva, lo cual es meramente tangencial, pues la razón para el abono de la productividad, radica en no encontrarse en alguna de las dos situaciones en que la Instrucción lo excluye, por lo que al ser acogidos en la mencionada normativa todos los demás funcionarios que realizan cursos de ascenso por promoción interna, la situación en este caso que nos ocupa, es idéntica jurídicamente a la del recurrente de la sentencia cuya extensión se pretende, al tratarse de cursos de ascenso por promoción interna, pese a lo cual el ahora accionante no percibió el complemento de productividad en el período de tiempo en que realizó el curso de ascenso a Subinspector, cuando la Instrucción tantas veces referida así lo contempla desde 1 de enero de 1998. Es por ello, en definitiva, que procede acceder a la extensión de efectos pretendida al darse todos los requisitos del artículo110.1 de la Ley 29/ 98 de 13 de julio ."

2. En el Auto de 1 de marzo de 2005 se rechaza la impugnación en súplica del Abogado del Estado, añadiendo los siguientes argumentos:

   " El representante de la Administración se opone a la estimación del a extensión de efectos por entender que no existe identidad de situación jurídica entre el favorecido por el fallo y el solicitante de la extensión, al no haber solicitado éste en vía administrativa el abono del complemento de productividad correspondiente al periodo de tiempo en que estuvo realizando el curso de ascenso a categoría superior, alegación que consideramos no puede merecer favorable acogida, y ello porque en el artículo 110. 1 de la Ley 29/ 98, de 13 de julio no existe referencia alguna a que deba preexistir una solicitud a la Administración para que pueda hacerse uso del mecanismo de la extensión de efectos que en el mismo se regula, y además, porque así se deduce, a sensu contrario, de las causas tasadas de desestimación del incidente previstas en la redacción dada al artículo 110 por la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley Orgánica 19/ 2.003 de 23 de diciembre .

   En efecto, la desestimación del incidente prevista para el caso de existir cosa juzgada que se establece en apartado a), solo podrá apreciarse cuando exista un previo pronunciamiento judicial sobre la pretensión de fondo, que se planteara nuevamente a través del incidente de extensión de efectos, lo que no ocurre en el caso que nos ocupa; y la desestimación por haber consentido el interesado una resolución administrativa firme, solo puede darse cuando, como especifica el apartado c) del propio artículo 110.5, la Administración hubiera dictado una resolución, dictado que normalmente se producirá como respuesta a una petición previa del funcionario, y si tal petición no se ha producido, como acontece en el presente supuesto y reconoce la Abogacía del Estado, no hay un acto consentido y firme, no pudiendo en consecuencia ser desestimada por esta causa la solicitud de extensión de efectos. (...).

   Ha de tenerse en cuenta por otra parte que el fundamento de la institución de la extensión de los efectos del fallo, arbitrada para dar solución al planteamiento de recursos en masa, tiene su base en el principio de igualdad ante la ley, que ha de prevalecer en estos supuestos ante la teoría de los actos consentidos, haciendo ésta inaplicable a la institución de la extensión de efectos, por lo que, en definitiva, procede confirmar el Auto impugnado."

El recurso de casación interpuesto al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción contiene tres motivos en los que se denuncia, en primer lugar, la infracción del artículo 110.1.a) y 110.5.c) de la Ley Jurisdiccional al entender el Abogado del Estado que "no existe la identidad de situación jurídica entre los interesados en solicitar la extensión de efectos y los favorecidos por el fallo. El ahora solicitante no recurrió contra la resolución que dio causa al presente litigio, de lo que resulta que ahora está solicitando la extensión de efectos de una sentencia cuando ni él mismo impugnó en vía administrativa la resolución antedicha, por lo que ésta debe tenerse como acto administrativo y consentido y firme de conformidad con el artículo 28 LJCA ".

Tal planteamiento no puede acogerse. En primer lugar porque la nueva redacción del artículo 110.5.c) de la LJCA, operada por la Ley Orgánica 19/ 2003, que invoca expresamente el Abogado del Estado, no resulta de aplicación al supuesto que nos ocupa, por no encontrarse en vigor en el momento en que el Sr. Felix formuló la entonces preceptiva solicitud de extensión de efectos a la Administración, ni tampoco cuando formuló la posterior petición al órgano jurisdiccional competente.

Por otra parte, debe señalarse que la Instrucción de 23 de enero de 1998 tenía por objeto establecer los criterios generales de aplicación de la masa global de productividad a los Funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía a fin de permitir la confección de las nóminas mensuales oportunas en las que hacer efectivas las cuantías concretas que corresponden a cada funcionario en atención a las distintas modalidades de productividad (funcional, por puestos de responsabilidad y por turnos rotatorios). Las cantidades correspondientes se devengan y concretan en la nómina mensual del funcionario como también se deduce del contenido de las Instrucciones sobre criterios de distribución del complemento de productividad y compensación por turnos rotatorios en el Cuerpo Nacional de Policía.

La jurisprudencia de esta Sala viene aceptando el carácter singular y autónomo de cada nómina a efectos de su impugnación individualizada ante la Jurisdicción contencioso administrativa. Así las sentencias de 18 de enero de 1985, 20 de abril y 21 de mayo de 1993 han venido afirmando que "el pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas, no atribuye a cada una de estas el carácter reproductor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción del artículo 40. a) de la Ley Jurisdiccional, pues más que una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referida a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo, en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto periodo y a los que puede acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga."

En el caso de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, la Instrucción de 22 de marzo de 1998 contempla las distintas situaciones que pueden producirse a efectos de la productividad estructural y funcional y la relativa a turnos rotatorios.

En la medida en que la productividad se incluye, en caso de tener derecho a percibirla, en cada nómina, como un componente retributivo más, cada funcionario interesado tiene la posibilidad de impugnar la nómina como acto singular quedando abierta la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo frente a cada nómina. El hecho de que el Sr. Felix acudiera al mecanismo de la extensión de efectos a fin de obtener el reconocimiento de la misma situación jurídica que la reconocida en la sentencia relativa al Sr. Carlos Manuel no significa que no pudiera impugnar con posterioridad cualquiera de sus nóminas y conseguir el mismo pronunciamiento judicial, habiéndose limitado a solicitar en plazo la extensión de efectos de dicha sentencia al entender que se encontraba en la misma situación jurídica que el favorecido por el fallo, de manera que ha de rechazarse la excepción de acto firme y consentido que invoca el Abogado del Estado.

En los otros dos motivos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/98, denuncia el Abogado del Estado la infracción de los apartados 1 a) y 3 del artículo 110 de la LJCA, y señala que el incidente de extensión de efectos ha de ser objeto de interpretación restrictiva, limitado a los actos administrativos dictados en masa, excluyendo los casos que para acreditar la similitud de situaciones precisan de una actividad probatoria que debería llevarse a cabo en un procedimiento ordinario y en ningún caso en un incidente de ejecución de sentencia como es el previsto en el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción . Entiende el Abogado del Estado, que el solicitante no ha acreditado la identidad a través de los oportunos documentos y que no hay la imprescindible identidad de situaciones jurídicas entre la del funcionario al que se refiere la Sentencia de 28 de mayo de 2002 de la Sala de Madrid y la del Sr. Felix .

El artículo 110 de la Ley 29/1998 establece respecto de las cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada cuando concurra como primera circunstancia que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos en el fallo, teniendo en cuenta que la disposición transitoria cuarta de la Ley 29/1998 establece que la ejecución de las sentencias firmes dictadas después de la entrada en vigor de dicha Ley se llevarán a cabo según lo dispuesto en ella. Así, la Ley se preocupa de advertir que, en ningún caso, se podrá reconocer una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme, pues lo contrario supondría desvirtuar la naturaleza de esta forma de entender la ejecución de la sentencia, ya que no se trata de una extensión automática de los efectos de la sentencia, teniendo en cuenta el principio de seguridad jurídica.

En las precedentes sentencias de esta Sala y Sección de 12 de enero, 25 de mayo y 13 de septiembre de 2004, 21 de diciembre de 2005 y 8 de febrero de 2006 se subraya como el artículo 110.1 a) de la Ley 29/98 es terminante a este respecto y exige que sean, no semejantes, ni parecidas, similares o análogas, sino idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia. Por tanto, es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad y tal requisito debe entenderse en sentido sustancial. Es decir, la Ley de la Jurisdicción está pidiendo que sean las mismas las pretensiones jurídicas que sobre ellas se fundamentan en un caso y en el otro, pues lo único que estamos haciendo es cumplir lo que en dicho precepto, concretamente en su apartado 1 a), se establece: que sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas.

En este sentido debe entenderse la alegación del Abogado del Estado, que esta Sala comparte pues, con independencia de que el incidente de extensión de efectos se refiera o no a los llamados actos masa y el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional no dice nada al respecto, lo que sí resulta preciso es que la identidad de situaciones debe revelarse como evidente eludiendo la necesidad de realizar un análisis de la prueba que así lo confirme, por tratarse de la actividad propia de un procedimiento ordinario o abreviado, extremo que resulta improcedente en el recurso de casación.

Sin embargo, la Abogacía del Estado, en los motivos del recurso de casación, a la hora de combatir la apreciación de la Sala de instancia respecto de la existencia de "identidad de situación jurídica" se limita a decir que el solicitante no acreditó tal identidad y que los autos recurridos realizan una inversión de la carga probatoria contraria a lo dispuesto en el artículo 110.3 L.J .

En realidad, en este caso, lo determinante para la apreciación de la circunstancia de la que dependía el reconocimiento de la extensión de efectos, era el desempeño de un puesto de trabajo en el Cuerpo Nacional de Policía durante el que se ha realizado un curso de ascenso de promoción interna y la no concurrencia de alguna de las dos causas que la excluirían, a saber, que se trate de un funcionario de nuevo ingreso del Centro de Formación de Ávila o que se encuentre en situación de segunda actividad sin destino, circunstancia que fue la tomada en consideración por la Sala de instancia en la sentencia cuyos efectos se pretenden extender a partir de la certificación acreditativa de la realización de aquellas, al igual que sucede con los Autos ahora recurridos.

La sentencia cuyos efectos se pretenden extender advierte que las Instrucciones que regulan el reconocimiento de la productividad en la Dirección General de la Policía han venido a desvirtuar la esencia del complemento de productividad vinculándolo al desempeño objetivo de un puesto de trabajo con independencia de la manera en que éste es desempeñado por el funcionario, quedando excluidos de la percepción de dicho complemento, únicamente los funcionarios de nuevo ingreso del Centro de Formación de Ávila o que se encuentren en situación de segunda actividad sin destino. Por esa razón resultan irrelevantes las características del curso realizado (formación o perfeccionamiento) o el período durante el que hayan sido realizados pues no alteran la razón de ser del derecho a su percepción. Tampoco puede prosperar la afirmación relativa a que los autos recurridos han invertido la carga probatoria, porque la efectiva realización del curso de ascenso y la falta de abono durante el mismo del complemento de productividad fue reconocida por la propia Administración en la Resolución denegatoria de la solicitud, limitándose a rechazar la extensión de efectos solicitada exclusivamente por los dos motivos anteriormente citados.

En consecuencia, acreditado que el solicitante de la extensión de efectos reunía las mismas condiciones analizadas por la sentencia cuya extensión de efectos se pretende, ha de afirmarse la concurrencia del requisito de la plena identidad de situación jurídica, pues ni el Abogado del Estado justifica, ni esta Sala aprecia que los Autos impugnados consideren otra razón de decidir que la indicada.

En todo caso, conviene advertir que los estrictos términos que configuran el recurso de casación en relación a los Autos dictados en extensión de efectos no permiten efectuar consideración alguna respecto de la sentencia de origen. Efectivamente, el control que esta Sala puede realizar respecto de los citados autos se limita a verificar la concurrencia de los requisitos que el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional exige a fin de posibilitar la extensión de efectos a terceros de la situación jurídica reconocida en la sentencia. Presupuesto necesario, por ello, es la firmeza de la sentencia cuya corrección jurídica esta Sala no puede ya revisar, salvo que se invoque que la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, lo que aquí no se ha planteado. Por esa razón, el reconocimiento de la extensión de efectos al que se llega no supone cambio alguno en la naturaleza del complemento de productividad pues como esta Sala ha declarado en reiteradas ocasiones, por todas, sentencias de 7 de marzo de 2005 (Rec. 4246/1999) y 3 de julio de 2006 (Rec. 2710/2001 ) el complemento de productividad retribuye aspectos subjetivos como el especial rendimiento, la actividad extraordinaria o el interés o iniciativa del funcionario en el desempeño de su cometidos y no otro tipo de aspectos de carácter objetivo ligados al puesto de trabajo que lo serían, en su caso, a través del complemento específico. La confirmación de los Autos recurridos se produce pues, tras rechazar los motivos invocados en el recurso de casación y en función de los argumentos expuestos por la Abogacía del Estado en el ámbito específico del Cuerpo Nacional de Policía, pero sin que ello permita extraer otro tipo de consecuencias toda vez que en el ámbito de la función pública no existen otras retribuciones complementarias que las contempladas en el artículo 23.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que sujeta el derecho a su percepción al cumplimiento estricto de los requisitos que configuran cada una de ellas así como a la dotación presupuestaria de cada programa de gasto que opera como límite máximo previamente establecido en la Ley de Presupuestos.

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, con imposición de costas a dicha parte recurrente.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,