Las competencias de la Comunidad Europea en materia medioambiental y su incidencia en el ejercicio de las ...

AutorJorge Agudo González
CargoUniversidad Autónoma de Madrid.

Las competencias de la Comunidad Europea en materia medioambiental y su incidencia en el ejercicio de las competencias en el ámbito interno.

  1. INTRODUCCION

    A partir de la integración española en la Comunidad son ya cuatro los niveles ordenadores en la materia medio ambiente (Comunidad Europea, Estado, Comunidades Autónomas (CCAA) y Corporaciones Locales) , lo que ha incidido, obviamente, en aumentar la ya de por sí compleja distribución competencial medioambiental que los arts. 149. 1. 23 y 148. 1. 8 CE establecen (sin olvidar la Ley de Bases de Régimen Local y las diferentes leyes sectoriales en lo que afecta a las Corporaciones Locales) .

    La pretensión de este trabajo es mostrar el régimen competencial de la Comunidad Europea en materia de medio ambiente y el modo en que, el ejercicio de tales competencias, afecta, limita y, en su caso, excluye el ejercicio competencial del Estado y las CCAA en materia medioambiental. Fijémonos como me refiero, únicamente, a alteraciones en el ejercicio de las competencias, pues, los problemas surgen en el campo de la práctica. Siguiendo esta pauta, se tratará de mostrar cómo la cadena de intervenciones regulativas que se inicia con la intervención comunitaria ha venido incidiendo en el régimen competencial interno debido a los efectos que su ejercicio práctico ha provocado.

    Desde esta perspectiva abordaremos la postura del TC al respecto que, reiteradamente, ha venido manifestando que el ingreso en la Comunidad Europea no afecta al reparto competencial interno, es decir, constituye un acto neutro, salvo, obviamente, en lo que afecta al otorgamiento de competencias a la Comunidad Europea. Pues bien, desde la óptica del medio ambiente, se tratará de otorgar su verdadero valor a esta afirmación y mostrar los efectos de la adhesión.

  2. LA COMPETENCIA DE LA COMUNIDAD EUROPEA EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL

  3. 1. BASES JURIDICAS PREVISTAS EN EL TRATADO DE LA COMUNIDAD EUROPEA

    Con base en el art. 3B. I del Tratado de la Comunidad Europea (TCE) «la Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna».

    Este precepto acoge el que se ha venido en denominar como principio de «competencias de atribución», como base del otorgamiento competencial en favor de la Comunidad. Siguiendo tal principio, las Comunidades Europeas ejercen una serie de competencias que deben calificarse de limitadas en la medida en que sólo pueden ejercer aquéllas que le hayan sido atribuidas por los Tratados.

    La labor de atribución competencial se lleva a cabo mediante un listado de materias previsto en el art. 3 (y 3A a los efectos de la política económica comunitaria) del TCE. Este precepto afirma que «para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la Comunidad implicará, en las condiciones y según el ritmo previstos en el presente Tratado: l) una política en el ámbito del medio ambiente».

    No obstante, la atribución competencial que este precepto realiza no es completa, pues, como se puede observar, únicamente hace alusión a las materias en las que la Comunidad ejercerá sus competencias, pero no menciona las potestades y funciones que la propia Comunidad vaya a llevar a cabo en tal materia.

    En el marco de la competencia ambiental comunitaria, únicamente se hace mención a que la Comunidad desarrollará una política en dicha materia, lo que ya de por sí significa una atribución competencial importante y amplia que deberá significar un sistema de actuación ordenado, suficiente, coherente y global. Sin embargo, de ello no puede extraerse cómo, cuándo, con qué intensidad y mediante qué instrumentos va a poder la Comunidad ejercer esta competencia.

    Por esta razón, la atribución competencial realizada por el art. 3 TCE debe ponerse en conexión con el resto de disposiciones previstas en el Tratado, a los efectos de completar la precedente relación material e informar de las circunstancias que se han señalado, es decir, cómo, cuándo, con qué intensidad y mediante qué instrumentos va a poder la Comunidad ejercer su competencia.

    Esto completa un sistema de atribución competencial basado, por lo tanto, en un precepto de la parte general del Tratado donde se enuncian las materias en las que debe desarrollar la Comunidad sus acciones y políticas para la consecución de los objetivos del Tratado (art. 3) y en el resto de las disposiciones de índole material o bases jurídicas donde se precisa el alcance, modalidad e intensidad de las atribuciones que se atribuyen. En definitiva, puede decirse que la base jurídica correspondiente habilita el ejercicio de la competencia comunitaria, al enlazar la materia atribuida en el art. 3 con el ejercicio del poder o función que se le ha otorgado para perseguir los objetivos comunitarios.

  4. 1. 1. Determinación de la base jurídica adecuada. Doble base jurídica

    El Tratado de la Comunidad Europea dispone de dos bases jurídicas que forman parte de una única materia «medio ambiente» (Ref. ). Me refiero en concreto, a los arts. 130R y ss. (según la reforma del Tratado realizada en Amsterdam, los arts. 174 y ss. ) y 100A (según la reforma de Amsterdam, el art. 95) .

    En cuanto a la elección entre ambas bases jurídicas se observa que el sistema ideado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) constituye un sistema basado en elementos sustanciales que permiten determinar cuál es el «centro de gravedad» del acto jurídico en cuestión, a los efectos de elegir la base jurídica acorde con el mismo. De esta forma, ese centro de gravedad, es decir, los objetivos y contenidos principales de todo acto jurídico comunitario deberán corresponderse con los propios de la base jurídica más específica que pretenda servir de fundamento a la medida en cuestión (Ref. ).

    Las ideas precedentes no pueden significar que un acto jurídico comunitario no pueda basarse en dos bases jurídicas a la vez.

    Efectivamente, no se puede escapar la posibilidad de que numerosos actos comunitarios puedan tener un contenido u objetivos principales múltiples, de forma que más de una base jurídica pueda ser considerada como la base jurídica más específica a los efectos de fundamentar el acto jurídico comunitario. En estos casos, como señalaron las SSTJCE de 27 de septiembre de 1988 (as. 165/87, Comisión v. Consejo) , de 2 de febrero de 1989 (as. 275/87, Comisión v. Consejo) , de 30 de mayo de 1989 (as. 242/87, Comisión v. Consejo) y reiteró la STJCE de 11 de junio de 1991 (as. 300/89 Dióxido de Titanio, Comisión v. Consejo) , «en la medida en que la competencia de una institución se apoya en dos disposiciones del Tratado, ésta debe adoptar los actos correspondientes basándose en ambas disposiciones».

    Sin embargo, la incompatibilidad de los procedimientos para la emisión de normas que establecen los arts. 100A y 130R y ss. ha venido impidiendo el recurso a una doble base jurídica en materia medioambiental, lo que ha impuesto la elección de una base jurídica única (Ref. ). Efectivamente, esta ha sido la situación que ha existido en materia medioambiental desde el AUE hasta la última reforma del Tratado realizada en Amsterdam.

    Acudir a una dualidad de bases jurídicas había sido habitual en el derecho comunitario ambiental desde épocas cercanas a su origen. Si bien las primeras Directivas con incidencia medioambiental se justificaron en el art. 100 (sobre la base de que pretendían aproximar disposiciones nacionales que afectaban directamente al establecimiento y funcionamiento del mercado común) , a medida en que las Directivas se hacían esencialmente medioambientales y al reducirse la incidencia directa de tales normas sobre el mercado común, se debilitaba el presupuesto para la aplicación del art. 100, haciéndose preciso el recurso al art. 235, al carecer la Comunidad de poderes de acción al respecto, o bien, utilizar cumulativamente ambas bases jurídicas.

    No obstante, la aplicación de una doble base jurídica se hizo imposible tras la modificación del Tratado efectuada por el AUE. Por entonces, el art. 100A preveía la aplicación del procedimiento de cooperación donde el Consejo resuelve por mayoría cualificada cuando se proponga recoger las enmiendas a su posición común, formuladas por el Parlamento Europeo y recogidas por la Comisión en su propuesta reexaminada, mientras que exigía unanimidad cuando se pretendiera pronunciarse después del rechazo de la postura común por el Parlamento o cuando pretenda modificar la propuesta reexaminada de la Comisión. Sin embargo, el art. 130S disponía que las decisiones en materia ambiental requerían el voto unánime del Consejo. Obviamente, aquí se producía una incompatibilidad de procedimientos que imponía elegir una sóla base jurídica; ahora bien, elegir la base jurídica del art. 130S, supondría privar de toda participación al Parlamento Europeo.

    Precisamente una situación como ésta es la que se planteó en la citada STJCE Dióxido de Titanio. En este asunto se planteó la disputa de la corrección de la base jurídica de la Directiva 89/428, de 21 de junio, por la que se fijan las modalidades de armonización de los programas de reducción con vistas a la supresión de la contaminación producida por los residuos industriales procedentes del dióxido de titanio. El acto impugnado tenía su origen en una propuesta de Directiva basada en los arts. 100 y 235 TCEE, que con la entrada en vigor del AUE, la Comisión modificó, basándola entonces, en el art. 100A. Sin embargo, al contrario que la Comisión, el Consejo consideraba que la base jurídica apropiada era el art. 130S.

    Ante esta polémica, el Tribunal consideró que la Directiva en cuestión, en cuanto al fin perseguido, atendía a «un doble fin de protección del medio ambiente y de mejora de las condiciones de competencia» y en cuanto a su contenido que «la Directiva permite, al mismo tiempo, reducir la contaminación y etablecer condiciones más uniformes de producción y, por tanto, de competencia, puesto que las normas nacionales relativas al...

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