Las competencias legislativas en materia de derecho civil y su deseable reforma constitucional
| Autor | Luis Felipe Ragel Sánchez |
| Cargo | Catedrático de Derecho civil |
| Páginas | 3-18 |
A Francisco Jordano Fraga y a Juan Jordano Barea, con mi agradecimiento y respeto a sus obras
I. PANORAMA NORMATIVO ACTUAL
Las competencias en materia de Derecho civil se hallan en varios apartados de la Constitución.
En primer lugar, y como sitio natural, se recogen en el artículo 149.1.8, que establece la competencia exclusiva estatal sobre «legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial».
Pero este precepto no agota completamente la materia por la que hemos inquirido al comienzo de este trabajo. Utilizando el dicho tan conocido, ni son todos los que están ni están todos los que son.
No son todos los que están porque el artículo 149.1.8 incluye tres materias que no pertenecen académicamente al Derecho civil actual: la aplicación y eficacia de las normas jurídicas y la determinación de las fuentes del Derecho corresponden a la Teoría General del Derecho y al Derecho constitucional1, y el estudio de las normas para resolver los conflictos de leyes se asigna al Derecho internacional privado2.
Tampoco están todos los que son, porque el Derecho civil forma parte, junto con otras ramas del Derecho, de diversos apartados del mismo artículo 149.1 dedicados a temas pluridisciplinares:
1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigración, extranjería y derecho de asilo, que se estudian también desde el Derecho internacional privado.
9. Propiedad intelectual e industrial, que también se abordan desde el Derecho mercantil.
11. Bases de ordenación de crédito, banca y seguros, igualmente vinculadas al Derecho mercantil.
28. La defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español, también analizadas por el Derecho administrativo.
Mención especial merece el artículo 149.1.1, que concede al Estado la competencia legislativa sobre el desarrollo directo de los elementos esenciales de derechos reconocidos en la Constitución, algunos de los cuales forman parte del Derecho civil, como el derecho de asociación, las fundaciones, la propiedad, la herencia, los derechos al honor, intimidad y propia imagen, el derecho al matrimonio, o la igualdad entre los hijos.
La sentencia del T.C. 173/1998, de 23 de julio, referente a la Ley vasca 3/1988, de 12 de febrero, de Asociaciones, suscitó un interesantísimo debate sobre la relación que existe entre la reserva de Ley orgánica establecida en el artículo 81.1 de la Constitución y las competencias legislativas estatales reconocidas en el artículo 149.1 de la Carta Magna. Para la postura de los magistrados que formaron la mayoría, el artículo 81.1 no confiere al Estado un título competencial habilitante, aunque se reconoce que las Comunidades Autónomas deben respetar el contenido de las Leyes orgánicas que sólo el Estado puede dictar. Sin embargo, los que disintieron de la mayoría, en el voto particular formulado por don Manuel Jiménez de Parga al que se adhirieron cuatro magistrados más, defendieron la tesis que más nos convence: «el artículo 81.1 es, de manera previa a la establecida luego en el art. 149.1 y 3 C.E., y de modo indirecto, una norma atributiva de competencias a favor del Estado». No se trata de una simple cuestión teórica: si hubiera prevalecido esta segunda tendencia hubieran sido declarados inconstitucionales muchos más preceptos de la Ley vasca de Asociaciones que los que la sentencia señaló.
Por otra parte, el artículo 148.1 de la Constitución, que se encarga de enumerar las competencias legislativas que pueden asumir las Comunidades Autónomas, contiene materias multidisciplinares que, en parte, corresponden al Derecho civil, como son:
3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
7. La agricultura y la ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
8. Los montes y aprovechamientos forestales.
11. La pesca en aguas interiores, la caza y la pesca fluvial.
16. Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
18. Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
20. Asistencia social.
Y de otra parte, los Estatutos de Autonomía recogen dentro de sus competencias legislativas exclusivas, además de las materias enumeradas en el artículo 148.1 de la Constitución3, otras materias multidisciplinares que están integradas parcialmente por el Derecho civil, como sucede con los casinos, juegos y apuestas; los espectáculos públicos; las fundaciones y asociaciones que desarrollen principalmente sus funciones en la Comunidad Autónoma; la publicidad; las instituciones públicas de protección y tutela de menores; comercio interior; cajas de ahorro e instituciones de crédito cooperativo público y territorial; etc. Y junto a estas competencias, las Comunidades Autónomas asumen competencias legislativas sobre desarrollo legislativo y ejecución en materias como la defensa del consumidor y usuario; protección del medio ambiente; sanidad e higiene, etc, o funciones ejecutivas sobre propiedad intelectual e industrial, ordenación del transporte de mercancías y viajeros, etc.
La posibilidad de legislar sobre las materias de Derecho civil mencionadas en el artículo 148 de la Constitución y las recogidas en los Estatutos de Autonomía correspondientes, permite hablar de la existencia de un Derecho civil autonómico en todas las Comunidades Autónomas, que aborda cuestiones de naturaleza privada como, por ejemplo, la forma de organizarse las entidades urbanísticas de conservación, los contratos turísticos, la protección de menores y personas en la tercera edad desamparados, el consentimiento informado, el testamento vital, la mediación familiar, las fundaciones y asociaciones de ámbito autonómico, etc4.
Como primera conclusión, podemos afirmar que, a pesar de lo que expresa literalmente el artículo 149.1.8 de la Constitución, las Comunidades Autónomas que carecen de Derecho foral o especial tienen competencias legislativas propias en Derecho civil, ya que pueden legislar sobre las materias de Derecho civil mencionadas en el artículo 148.1 de la Constitución y las recogidas en el Estatuto de Autonomía, aunque no se incluyan en el artículo 148.15.
II. LA AMPLIACIÓN DE LA DESIGUALDAD LEGISLATIVA OPERADA EN LA PRÁCTICA
En el año 1978 algunas regiones españolas (Cataluña, Aragón, Navarra, Islas Baleares, Galicia, una parte significativa de Vizcaya y Álava, así como una comarca de Badajoz) tenían Derecho civil foral, que podemos definir como el conjunto de normas de Derecho civil, distintas de las que se aplican en el resto del Estado español, y que es propio de una región que ya tenía esta singularidad en el momento de promulgarse la Constitución.
Este reconocimiento de la existencia de Derechos civiles forales se había consagrado en el artículo 12.II del Código civil, en su versión originaria de 1889 -derogada en 1974-, que permitía conservar en toda su integridad el Derecho foral que subsistiera en provincias y territorios, sin que sufriera su actual régimen jurídico, escrito o consuetudinario.
Las regiones que tenían Derecho civil foral, algunas de ellas convertidas íntegramente en Comunidades Autónomas y otras que pasaron a formar parte de Comunidades, tuvieron a partir de 1978 un margen mayor de libertad a la hora de legislar sobre Derecho civil, pues el artículo 149.1.8 de la Constitución les permitía la conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles, forales o especiales.
En principio, esa expresión debería interpretarse en sentido estricto, pues la regla general consagrada en el artículo 149.1.8 es la uniformidad del Derecho civil o, lo que es lo mismo, la competencia estatal sobre esta materia. Las excepciones deberían haberse restringido al ámbito de Derecho civil propio que ya estuviera vigente en 1978, que era únicamente una parte del Derecho civil, y más concretamente los regímenes económicos matrimoniales y los sucesiones por causa de muerte, junto con algunas figuras de origen regional, como la troncalidad vizcaína, la rabasa morta catalana, la serventía gallega, el derecho de abolorio aragonés, la corraliza navarra o el estatge mallorquín.
Sin embargo, la palabra «desarrollo», recogida en el artículo 149.1.8 de la Constitución va mucho más lejos que los términos «conservación» y «modificación» también mencionados en él, y los absorbe, pues, como ha declarado nuestro Tribunal Constitucional, desarrollo significa la posibilidad de crear Derecho allí donde no hubiera algo previamente existente, siempre que la nueva materia tuviera conexión con la que estaba regulada anteriormente6.
Basándose en este argumento trascendental, las Comunidades Autónomas con Derecho foral han ido ampliando en estos últimos veintisiete años su Derecho civil propio yendo mucho más allá de las fronteras que tenían en 1978, hasta el punto de que algunas de ellas, sobre todo Cataluña y Navarra, tienen regulado en la actualidad la mayor parte del Derecho civil. Ha de tenerse en cuenta que el Derecho de obligaciones y contratos será incorporado próximamente en Cataluña a su Código civil.
La propia mecánica del recurso de inconstitucionalidad tiene mucho que ver con la situación que estamos describiendo. Como es sabido, el artículo 162.1 de la Constitución legitima para interponer este recurso únicamente al Presidente del Gobierno, al Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas, por lo que es perfectamente posible que...
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