Las competencias exclusivas del Estado ex artículo 149.1.18.ª de la Constitución y la disciplina de la producción normativa. Sobre la inconstitucionalidad parcial de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (STC 55/2018, de 24 de mayo)
| Autor | Gustavo Manuel Díaz González |
| Cargo | Gustavo Manuel Díaz González es Doctor en Derecho Europeo por la Universidad de Bolonia y Profesor Ayudante Doctor de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo. Durante los cursos 2016/2017 y 2017/2018 ha trabajado como Investigador postdoctoral en la Cátedra de Derecho Constitucional, Administrativo, Europeo y Comparado de la ... |
| Páginas | 80-95 |
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State’s Exclusive Competences ex Article 149.1.xviii) of the Spanish Constitution and Rule Setting.
On the Partial Unconstitutionality of Law 39/2015, of 1 October, on Common Administrative Procedure of the Public Administrations (Constitutional Court’s Sentence 55/2018, of 24 May)
Gustavo Manuel Díaz González
Universidad de Oviedo diazgustavo.uo@uniovi.es
NOTA BIOGRÁFICA
Gustavo Manuel Díaz González es Doctor en Derecho Europeo por la Universidad de Bolonia y Profesor Ayudante Doctor de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo. Durante los cursos 2016/2017 y 2017/2018 ha trabajado como Investigador postdoctoral en la Cátedra de Derecho Constitucional, Administrativo, Europeo y Comparado de la Universidad de Constanza, dirigida por el Prof. Dr. D. Hans C. Röhl. Es miembro del Grupo de Investigación «Derecho Administrativo (DA)» de la Universidad de Oviedo, dirigido por el Prof. Dr. D. Alejandro Huergo Lora. Sus principales áreas de interés son el sistema de fuentes y la internacionalización del Derecho Público.
RESUMEN
La Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, ha estimado parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de Cataluña frente a diversos preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El pronunciamiento afecta a previsiones legales sustancialmente relacionadas con la disciplina de producción normativa y con la Administración electrónica. En el presente trabajo se estudia críticamente la doctrina afirmada en relación con el primero de los aspectos aludidos. Las dificultades a las que se ha debido enfrentar el juez de las leyes para la resolución del recurso de inconstitucionalidad en este punto, debidas fundamentalmente a la falta casi total de jurisprudencia previa en la materia, no le han impedido dictar una Sentencia que en líneas generales se encuentra, en nuestra opinión, correctamente fundamentada, si bien resulta posible identificar en ella algunos extremos en los que se echa en falta una mayor profundidad en el análisis.
PALABRAS CLAVE
Procedimiento administrativo común; Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas; Elaboración de normas; Procedimiento reglamentario; Comunidades Autónomas.
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ABSTRACT
The Constitutional Court’s Sentence 55/2018, of 24 May, partially upheld the appeal of unconstitutionality filed by the Government of Catalonia against various provisions of Law 39/2015, of 1 October, on Common Administrative Procedure of the Public Administrations. The decision affects legal provisions substantially related to the discipline of regulatory production and electronic administration. This paper critically examines the doctrine affirmed in relation to the first of the above aspects. The Constitutional Court has had to face great difficulties in resolving the appeal of unconstitutionality on this point, fundamentally due to the almost total lack of previous case-law in the matter. Nevertheless the Court has been able to render a decision which can be seen as well-founded, though there are some aspects which could have been more deeply analyzed in order to get to develop a sounder argumentation.
KEYWORDS
Common administrative procedure; Basic rules of the legal system of Public Administrations; Rule setting; Decree-making procedure; Self-Governing Communities.
SUMARIO
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INTRODUCCIÓN. LA DIFÍCIL INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 149.1.18.ª CE Y LA EQUIVOCIDAD DE LA DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE LA COMPETENCIA ESTATAL PARA LA REGULACIÓN, COMÚN O BÁSICA, DE LOS PROCEDIMIENTOS DE ELABORACIÓN DE NORMAS. II. SÍNTESIS DE LA FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA Y PRECISIÓN DEL ALCANCE DE LAS DECLARACIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD EN RELACIÓN CON LA DISCIPLINA DE PRODUCCIÓN NORMATIVA EN LA STC 55/2018, DE 24 DE MAYO. III. CRÍTICA DE LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL AFIRMADA EN LA STC 55/2018, DE 24 DE MAYO. IV. BIBLIOGRAFÍA CITADA.
El elevado grado de indeterminación del sistema de distribución de competencias español, tan solo parcialmente debido a la desconstitucionalización del problema de la articulación territorial del Estado, dada la sustancial equivalencia de los niveles de autonomía alcanzados por las diecisiete Comunidades en que el mismo se divide, no es solo predicable del esquema que resulta de la lectura conjunta del artículo 149.1 CE y de los Estatutos de Autonomía, sino también, y esto es lo más relevante, de diversos de los números en los que se precisan las materias reservadas en exclusiva a la Administración central. En este sentido, no solo por su incidencia directa sobre los fundamentos y las instituciones esenciales del Derecho administrativo, destaca el haz de sectores enumerados en el artículo 149.1.18.ª CE, precepto en el que se emplean simultáneamente diferentes criterios de distribución competencial, como no ha dejado de subrayar la mejor doctrina1. Esta última circunstancia plantearía lógicas dificultades tanto en el momento en que tuvo lugar la sustitución de la preconstitucional Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (en adelante, LPA) por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC), como, más recientemente, en el contexto de la aprobación de las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), hitos frente a los que la doctrina científica se ha mostrado en múltiples ocasiones sumamente crítica, no solo manifestando su desacuerdo frente a muchas de las innovaciones materiales introducidas por los sucesivos Legisladores, sino también y en primer término cuestionando la discutible técnica empleada por el Constituyente en la redacción del precepto referido2.
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No ha sido otra la problemática subyacente a la novísima Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, que ha declarado la falta de conformidad de diversos preceptos de la LPAC al orden de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, si bien, como habrá de comprobarse infra, a tal declaración se anuda eficacia anulatoria solo en relación con determinadas previsiones, acordándose con respecto al resto de las que se estiman inconstitucionales su no aplicabilidad a las Administraciones autonómicas. La resolución, dictada como consecuencia de la interposición del recurso de inconstitucionalidad núm. 3628-2016 por parte de la representación procesal del Gobierno catalán, afecta, en esencia, a los dos ámbitos en los que la reforma de 2015 ha introducido las novedades de mayor significación: la disciplina de producción normativa y la Administración electrónica. El presente trabajo está dedicado, no obstante, al primero de ellos con carácter exclusivo3.
La delimitación de los contornos de la competencia estatal para disciplinar los procedimientos de elaboración de normas hubo de ser acometida por el Tribunal Constitucional a partir del acervo jurisprudencial interpretativo del artículo 149.1.18.ª CE, sobre el que inevitablemente se han proyectado las imprecisiones del propio precepto. Carece de sentido abordar en este momento su reconstrucción desde una perspectiva general, pues del contenido de los principales pronunciamientos en la materia ha dado puntual cuenta nuestra literatura científica con exhaustividad. Bastará, a los efectos del presente estudio, con destacar que el Tribunal Constitucional no ha acertado a proporcionar un criterio unívoco para la correcta diferenciación del procedimiento administrativo común frente a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas como ámbitos en los que corresponde en exclusiva al Estado intervenir. En este sentido, las reflexiones del Profesor TORNOS MAS en relación con la aproximación experimentada por ambos títulos competenciales, expuestas hace ya largo tiempo4, mantienen hoy su vigencia, pues el persistir en la definición del alcance de los mismos en función de la necesidad de garantizar a los ciudadanos un tratamiento común o uniforme ante todas las Administraciones Públicas ha determinado la atribución de carácter básico a la competencia
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relativa al procedimiento administrativo común5, mientras que la amplitud con que ha sido interpretado el concepto de «bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas» ha traído consigo la incardinación en el mismo de la materia estrictamente procedimental6. Preciso es reconocer que la expuesta no es, sin embargo, una conclusión unánime7. En todo caso, como tendremos ocasión de comprobar, la inexistencia de acuerdo doctrinal en relación con el título competencial en que se sustenta la regulación estatal de los procedimientos de elaboración de normas reglamentarias constituye una prueba inequívoca de la efectiva confusión de los títulos competenciales considerados en la jurisprudencia constitucional.
Centrándonos ya en el objeto de estudio del presente trabajo, debe tenerse en cuenta un problema adicional, representado por el hecho de que, a lo largo de su andadura, al Tribunal...
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