El empleo y las competencias de las Comunidades Autónomas después de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo

AutorEva María Muñoz Martínez - Jesús de Val Arnal
Cargo del AutorProf. TEU de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Universidad de Zaragoza - Diplomada en Relaciones Laborales
Páginas539-556

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I Introducción

Hablar de la Mundialización nos debe llevar a tratar el mercado de trabajo y de la política de empleo desde otra posición y no sólo desde la órbita nacional, regional o local. La internacionalización de la economía y por ello también del mercado de trabajo nos lleva directamente a la sede internacional del Derecho del Trabajo. La lucha contra el desempleo y la consecución de los objetivos del empleo forman parte del mandato fundamental de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que como órgano de Naciones Unidas desde su creación en 1919, es el instrumento adecuado para establecer los planes sobre las cuestiones laborales. En el Preámbulo de la Constitución se menciona la lucha contra el desempleo entre las condiciones que es urgente mejorar, por entrañar «tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y armonía universales». Ese mismo año, la primera Conferencia Inter-nacional del Trabajo adoptó el Convenio sobre el desempleo, 1919 (núm. 2), por el que se exige a los Estados miembros que informen sobre las medidas tomadas para luchar contra el desempleo.

Veinticinco años después, con la adopción en Filadelfia de la Declaración relativa a los fines y objetivos de la OIT, la Conferencia reconocía la obligación solemne de la OIT de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan, entre otras cosas, «lograr el pleno empleo y la elevación del nivel de vida». En 1969, con ocasión del 50.º Aniversario de la OIT, se creó el Programa Mundial del Empleo, que se presentó como la contribución de la OIT a la Estrategia Internacional del Desarrollo para el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

En un período dilatado de tiempo, en la OIT, se establece el Convenio 122 sobre Empleo y el Programa Mundial de Empleo (1969); se reúnen los países miembros en la Conferencia Mundial del Empleo 1976; se establece la Recomendación sobre la política del empleo (disposiciones complementarias), 1984 (núm. 169), adoptada por la Conferencia que integró el Convenio sobre la política del empleo y la Recomendación núm.

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122 en el marco más amplio de la Declaración de principios y programa de acción de 1976. Más tarde se decide publicar una serie de informes anuales sobre El empleo en el mundo.

Hoy, sesenta años después de la Declaración de Filadelfia, el marco de una política de Empleo a nivel mundial es una necesidad. Al empezar el siglo XXI, el empleo sigue siendo el tema central del programa de trabajo de la OIT. En noviembre del 2001, la Oficina organizó el Foro Global del Empleo, en el cual presentó un documento de trabajo titulado Programa Global de Empleo1.

Se comienza a finales del siglo XX a tratar de un Derecho del Empleo, frente a un Derecho del Trabajo que sólo parece englobar en su ámbito subjetivo a quienes tienen trabajo, y a veces sin tener un concepto en el Ordenamiento Jurídico sobre lo que debemos considerar como empleo2.

Los efectos de las crisis económicas dan paso a una nueva fase del Derecho del Trabajo. La necesidad de adaptación del Derecho del Trabajo a la realidad social y económica, ha llevado necesariamente a que éste se conciba no ya sólo como un ordenamiento que tutela la actividad de quiénes trabajan, sino que condiciona decisivamente también las posibilidades de quiénes se hallan en la expectativa de obtener empleo, de modo que el Derecho del Trabajo debe preocuparse no sólo de los ocupados, sino también de los desempleados, lo que revela, a la postre, que uno de los principios axiales del Derecho del Trabajo sigue siendo el derecho al trabajo.

En los últimos años, se asiste así a la aparición constante, aunque algo decreciente, de normas cuyo destinatario directo es el empleo, particularmente el mercado de trabajo. En ocasiones, esa intervención no va más allá de una simple modificación de otros instrumentos tradicionales del Derecho del Trabajo, como son las normas sobre colocación, emigración o trabajo de extranjeros3. Otras veces, se promulgan normas jurídicas nuevas, destinadas expresamente a la regulación del reparto de trabajo, el fomento del empleo o la movilidad (funcional o geográfica) de los trabajadores. Atendiendo a los cambios experimentados por los factores de producción, combinándose el factor capital con el trabajo, así como la introducción de las nuevas tecnologías, que ha obligado a una readaptación de la fuerza de trabajo tanto para facilitar la adecuación técnica, como para su colocación en los distintos sectores productivos4se demuestra la necesidad de un Derecho del Empleo.

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Surgen, de esta manera, un conjunto de disposiciones dirigidas expresamente al ámbito de las relaciones de trabajo, con la finalidad de preparar profesionalmente al trabajador, regulando el acceso al empleo, redistribuyendo la propia actividad, facilitando la movilidad del primero y su adaptación a las necesidades objetivas del puesto de trabajo o del propio mercado de empleo, conformando, en su conjunto, lo que se ha denominado política de empleo.

La ordenación jurídica del empleo forma parte, pues, del Derecho del Trabajo, ya que regula el acceso al trabajo, así como la realización de la prestación. El derecho del empleo se muestra, por ello, como un nuevo sector del ordenamiento laboral que, en su mayor parte, pertenece al Derecho del Trabajo, conformando no sólo un núcleo particular dentro de la disciplina, sino que trasciende también a otras instituciones tradicionales, como la regulación del tiempo de trabajo, la duración del contrato, el objeto de la prestación, las vicisitudes de la relación jurídica y la extinción del contrato. Incluso, el derecho del empleo constituye una de las preocupaciones de los sujetos colectivos del Derecho del Trabajo, quiénes incorporan a sus distintas reivindicaciones los problemas relacionados con el empleo5, condicionando el propio contenido material de la negociación colectiva6.

En virtud de estas consideraciones, parece claro que el Derecho del Trabajo apunta hoy, en primer término, al fomento y al propio control del empleo, en el que establece, como se ha visto, una tutela selectiva respecto de ciertos grupos de trabajadores y una ordenación legal tendente a proteger el acceso a los puestos de trabajo de quiénes quieren y pueden trabajar7.

Aun existiendo un Derecho del Empleo8este se debe articular desde la Unión Europa, en la lucha contra el desempleo y el fomento de la ocupación, lo cual es ya una larga historia. El punto de partida, aunque la política social tiene etapas anteriores, es el Libro Blanco de la Unión Europea sobre el empleo y la competitividad, en busca del siglo XXI, sin analizar los fondos estructurales, las iniciativas comunitarias y nacionales, así

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como otras medidas que tanto en Europa como en el mundo se tratan de llevar a la práctica. La Constitución Europea que se firma en Roma el 29 de octubre del 2004 es sin duda la aparición de una nueva galaxia para poder concretar el tema objeto de la comunicación a estas jornadas.

Nuestra comunicación a este Congreso trata sobre una cuestión que afecta la dificultad de la política de coordinación, entre la Unión Europea, el Estado Español, las Comunidades Autónomas y la Administración Local sobre fomento del empleo. Una tarta de difícil reparto que visitando el mausoleo y la cripta de Les invalides nos hace predicar una añoranza de la centralización administrativa y no la dispersión irrazonable de competencias sin contenido posible.

II El empleo en la constitución europea

En la Constitución Europea, Capítulo III, Sección I, se regula la política de empleo, que junto a las Políticas: Económica y Monetaria, del Mercado Interior, Política social, Cohesión económica, social y territorial, Agricultura y Pesca, Medio Ambiente, Protección de los consumidores, Transportes, Redes transeuropeas, Investigación y desarrollo tecnológico y espacio, Energía conforman las columnas de la Política Social y Económica de la Unión Europea.

Lo primero que resalta de este capítulo de la Constitución, en concreto el art.III-204 es que entra en contradicción con el objetivo del art. 1-3 de la Constitución de la Unión Europea que dice:

La Unión obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico.

En el art. III 205 de este capítulo se establece «como objetivo la consecución de un nivel elevado de empleo».

ARTÍCULO III-205 1. La Unión contribuirá a la consecución de un nivel elevado de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Estados miembros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando su acción. Al hacerlo respetará plenamente las competencias de los Estados miembros.

  1. En la definición y ejecución de las políticas y acciones de la Unión deberá tenerse en cuenta el objetivo de alcanzar un nivel elevado de empleo.

Desde el nacimiento de la Unión Europea la referencia a un alto nivel de empleo como objetivo de la Política económica es una realidad. El art. 2º del Tratado de la Unión Europea tiene como objetivo un alto nivel de empleo y de protección social, y para ello en el art. 3º se dispone de instrumentos como una política en el ámbito social que incluya un...

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