Las competencias autonómicas en el ámbito de la protección pública a la promoción de viviendas y su adquisición: el derecho positivo
| Autor | Felipe Iglesias González |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid |
CAPÍTULO V
LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN EL ÁMBITO DE LA PROTECCIÓN PÚBLICA A LA PROMOCIÓN DE VIVIENDAS Y SU ADQUISICIÓN: EL DERECHO POSITIVO
Una vez definido el alcance de las normas básicas estatales, corresponde determinar la extensión de las correlativas competencias autonómicas de desarrollo. Como advertimos en la propuesta metodológica, sólo esta mecánica de análisis nos permite conocer de manera cabal cual es el ámbito que corresponde otorgar a la competencia de desarrollo. Ahora bien y como también hemos advertido en el estudio que precede de las bases estatales, las competencias autonómicas en el ámbito de la vivienda en general, y en particular de su protección pública, no se limitan a desarrollar las bases estatales, sino que, también, tienen por objeto la definición de la propia competencia exclusiva de vivienda, a pesar de que las bases estatales también tengan cierta incidencia sobre esta competencia.
A continuación procedemos a analizar detalladamente el alcance de cada una de estas dos vertientes competenciales autonómicas, pero antes cabe hacer una mención a la frecuente inclusión del desarrollo de las competencias autonómicas en materia de vivienda en Planes autonómicos, siguiendo el paradigma estatal (v.g.: Plan de vivienda 1998-2001) 424. Los actuales planes autonómicos de vivienda no dejan de ser, con carácter general, una recopilación de las normas de desarrollo de los preceptos básicos estatales y de las políticas propias de cada Comunidad Autónoma. Resulta preciso tener en cuenta que, a pesar de lo razonable de la integración de ambas vertientes protectivas en una misma norma, nos encontramos bastante lejos del concepto de planificación como programación de la actividad pública, previo análisis de las demandas sociales 425.
A pesar de lo anterior, justo es reconocer que existe algún Plan de vivienda autonómico que se aparta notablemente de la mera recopilación de normativa aplicable y alcanza las características jurídicas necesarias para convertirse en un auténtico ejemplo de planificación. Este es el supuesto de los planes de vivienda de Andalucía, en la actualidad el III Plan Andaluz de Vivienda y Suelo para el cuatrienio 1999-2002, aprobado por Decreto 153/1999, de 29 de junio 426. Baste a efectos ejemplificativos, la enumeración de los distintos programas de actuación que contempla este plan andaluz de vivienda:
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Programas del Sector público 427: promoción pública directa; actuaciones singulares; promoción pública cofinanciada; autoconstrucción de viviendas; régimen autonómico de promoción pública en alquiler; transformación de la infravivienda; áreas de rehabilitación concertada; oficinas de rehabilitación; gestión y administración del patrimonio público residencial de la Comunidad Autónoma de Andalucía; reparaciones del patrimonio público residencial de la Comunidad Autónoma de Andalucía; actuaciones en materia de suelo del sector público.
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Programas del Sector Protegido: promoción de viviendas sujetas a regímenes de protección pública acogidas al Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio; adquisición protegida de otras viviendas ya construidas; rehabilitación autonómica; rehabilitación singular; actuaciones en materia de suelo del sector protegido acogidas al RD 1186/1998, de 12 de junio.
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LA COMPETENCIA AUTONÓMICA EN MATERIA DE DESARROLLO DE LAS BASES DE LA PLANIFICACIÓN
A lo largo del estudio de las bases estatales hemos hecho reiteradas referencias al alcance de las competencias autonómicas de desarrollo, con el objeto de evitar que un tratamiento separado nos hiciera perder la comprensión de la estrecha relación entre ambas competencias. Sin perjuicio de este análisis, resulta razonable hacer un esfuerzo analítico de las numerosas competencias autonómicas expuestas, para lo que hemos de recordar el análisis con el que concluimos el apartado 3.3.1 del Capítulo III, en el que afirmábamos que las competencias de desarrollo de las bases estatales se pueden desglosar en las siguientes modalidades: desarrollo de aplicación, de adecuación y, finalmente, de adición.
Si aplicamos este análisis al ámbito de la protección pública a la promoción y adquisición de viviendas recogido, fundamentalmente, en el Real Decreto 1186/1998, y en la normativa autonómica aprobada en desarrollo de esta norma estatal, las Comunidades Autónomas podrán llevar a cabo las siguientes actuaciones dentro de su competencia de desarrollo de las bases estatales de la planificación de la vivienda:
1.1. DESARROLLO DE APLICACIÓN
Las Comunidades Autónomas deberán establecer las normas adecuadas para garantizar la aplicación de la normativa estatal, asignando, en primer lugar, las competencias que deriven de la normativa estatal a los órganos que estime conveniente (v.g.: otorgamiento de ayudas económicas, control de los requisitos exigidos...) y arbitrando, en segundo, un procedimiento administrativo que permita la eficaz ejecución de las medidas de protección contenidas en la normativa estatal.
Ejemplos de estas competencias de desarrollo los encontramos en todas las normas autonómicas que se aprueban con el objeto de definir las actuaciones protegibles en su ámbito territorial: Decreto 173/1998, de 20 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Valencia, o el Decreto 90/1998, de 9 de octubre, de la Comunidad Autónomas de Baleares. Esta competencia de desarrollo se encuentra mucho más agudizada en las normas (normalmente órdenes autonómicas) que pormenorizan estas prescripciones autonómicas y que disponen, por ejemplo, los documentos necesarios para poder obtener una calificación provisional de vivienda de protección oficial o una subsidiación de intereses 428.
1.2. DESARROLLO DE ADECUACIÓN
Las Comunidades Autónomas podrán, asimismo, aprobar normas que adecuen la normativa estatal a las especialidades de la Comunidad Autónoma que, en su opinión resulten, necesarias, estableciendo, por ejemplo, requisitos adicionales para el acceso a las ayudas establecidas en la normativa estatal (v.g.: además de respetar los límites máximos de renta establecidos en la normativa estatal, exigir unos ingresos mínimos que acrediten una solvencia suficiente) y participar en la propia definición del sistema de protección en aquellos aspectos en los que así lo haya previsto la normativa estatal (v.g.: definición del coeficiente divisor corrector autonómico para establecer el precio máximo de venta, según se prevé en el art. 14.4 del Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio 429). Siguiendo el esquema de análisis utilizado para estudiar el alcance de las competencias estatales, vamos a pormenorizar algunos de los ejemplos más significativos de estas normas de adecuación, poniendo de relieve las distintas dinámicas normativas autonómicas.
Es preciso reconocer que el Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio, ha hecho un notable esfuerzo en ampliar las competencias de desarrollo de las Comunidades Autónomas flexibilizando la aplicación de su contenido jurídico. Resulta sintomático, a estos efectos, la exposición de motivos del Decreto 251/1998, de 10 de diciembre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía en la que se justifica la necesidad de la norma en los siguientes términos: «Asimismo, se hace necesaria la fijación de aquellos criterios sobre los que la normativa estatal establece grados de flexibilidad para la adaptación de la misma a cada uno de los territorios autonómicos, como son la fijación del límite mínimo de ingresos como condición para acceder a la financiación cualificada; (...)» 430. A continuación, relacionamos un catálogo de ejemplos de normas de adecuación aprobadas por las Comunidades Autónomas.
1.2.1. Desarrollo de la definición de actuaciones protegibles y sus límites
En general, la normativa autonómica se limita a reproducir la definición de actuaciones protegibles establecidas por el Estado 431 o a dar por sentada su configuración por la normativa estatal 432, todo ello sin perjuicio de la definición de actuaciones objeto de protección con los fondos de la propia Comunidad Autónomas. De esta forma y con carácter general, las Comunidades Autónomas, a través de sus normas de desarrollo, no contradicen la normativa básica estatal.
Uno de los supuestos conflictivos que hemos encontrado en nuestro análisis de la normativa autonómica consiste en la reducción de la financiación cualificada a aquellas actuaciones protegibles que no excedan de 90 m2, exigiéndose, de esta manera, que las viviendas de precio tasado no superen esta superficie en contradicción con el límite recogido en la normativa estatal (120 m2, según art. 23.2 del Real Decreto 1186/1998). Un ejemplo de esta situación la encontramos en el Decreto 189/1998, de 17 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Aragón, en su art. 3.1.b) 433. En nuestra opinión el límite máximo superficial para las VPT es un límite general e inderogable por las Comunidades Autónomas, de manera que un ciudadano podrá obtener ayudas para adquirir una VPT con las mismas condiciones básicas en Madrid y en Murcia con independencia del superficie que tengan, siempre que no supere, obviamente, el límite máximo de 120 m2.
También resulta contraria a las bases estatales, la exclusión de las viviendas unifamiliares de las actuaciones protegibles, se cumplan o no el resto de requisitos, tal y como se realiza en el Decreto 173/1998, de 20 de octubre, de la Comunidad de Valencia (art. 2.VI). El objetivo que persigue esta norma es evidente, tratando de evitar fraudes en esta tipología constructivas, pero en nuestra opinión existen mejores y más adecuados mecanismos (v.g.: reforzamiento del régimen inspector y sancionador) para lograr este resultado. Las viviendas unifamiliares, si se cumplen los requisitos generales para el acceso a la financiación cualificada, deben ser susceptibles de ser financiadas en todo el Estado español, habida cuenta del carácter básico de esta cuestión en el Real Decreto 1186/1998 que, en ningún caso, discrimina a esta modalidad constructiva. Por lo tanto, las...
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