La competencia urbanística de los ayuntamientos

AutorFrancesc Lliset Borrell
CargoDoctor en Derecho y Licenciado en Ciencias Políticas Secretario Diplomado de Administración local, categ. superior

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I Introducción

Se ha repetido hasta la saciedad, desde la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 12 de mayo de1956 (acta de nacimiento del Derecho urbanístico español moderno) que el urbanismo es una función pública, y que, incluso en la gestión privada, los particulares son unos simples colaboradores de la Administración. La cuestión es qué nivel de Administración pública (Estado, Comunidad autónoma o Ayuntamiento) ha de llevar el peso de esa función pública y cuáles son los criterios de determinación de las respectivas competencias.

Si el urbanismo es la actividad que tiene por objeto la creación, modificación o conservación de la ciudad, es obvio que los Ayuntamientos habrán de desempeñar, en esta materia, un papel esencial.

La competencia es la medida de la potestad de una persona jurídico-pública o de alguno de sus órganos, en relación con una determinada materia. La cuestión que tratamos de plantear en este artículo es la siguiente: ¿cuál ha sido, desde la aparición del Dere-Page 255cho urbanístico moderno hasta la fecha, la medida de la potestad de los Ayuntamientos en materia de urbanismo?

El art. 202 de la Ley del Suelo de 1956 decía así: «La competencia urbanística de los Ayuntamientos comprenderá todas las facultades que, siendo de índole local, no hubiesen sido atribuidas por la presente ley a otros organismos». En el mismo sentido y términos se pronuncia el art. 214 de la ley del Suelo de 1976, de aplicación supletoria después de la STC de 20 de marzo de 1997. Se establecía, por tanto, desde el principio del moderno Derecho urbanístico español, una competencia municipal residual, limitada, sin embargo, 1.º) a que se tratase de facultades de índole local, concepto ciertamente indeterminado en cuanto afecta al suelo no urbanizable, pero no tanto en cuanto afecta al suelo urbano (ciudad actual) y al suelo urbanizable (ciudad futura), 2.º) a que estas facultades no hubiesen sido atribuidas a otra Administración. La cuestión radicaba en que la ley fuese generosa con los Ayuntamientos, sin ningún límite institucional, ni siquiera en facultades de índole claramente local.

La ley -las leyes, en este contexto- se ha encargado de sentar unos confines muy estrechos de la competencia de los Ayuntamientos, incluso en las clases de suelo más directamente constitutivos de la ciudad en sentido propio, sobre todo en cuanto afecta a la planificación urbanística, cuya aprobación definitiva se ha reservado a la Administración del Estado cuando la organización política era centralizada, y a la Administración autonómica cuando la organización política se ha descentralizado como consecuencia de la Constitución de 1978.

La Constitución de 1978 produce un cambio trascendental en la competencia municipal en materia de urbanismo -no sólo en la competencia urbanística autonómica, explícitamente declarada- que gira en torno del principio de autonomía local, y que ha obligado a la jurisprudencia a reinterpretar determinados preceptos preconstitucionales. Valga el ejemplo, del art. 41 de la Ley del Suelo de 1976 sobre la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana que suponía y continúa suponiendo, en realidad, una fiscalización de estas figuras de ordenación urbana, formuladas por los Ayuntamientos, en todos sus aspectos.Page 256

La competencia urbanística municipal, en la etapa postconstitucional, está anudada esencialmente, por tanto, al principio constitucional de autonomía local, concepto válvula que no siempre ha sido aplicado, como es bien sabido, a favor de una mayor competencia de los Ayuntamientos. El Decreto-Ley 16/1981 constituyó un importante avance, ya que implicó una mayor autonomía municipal, cifrada en la transferencia a los Ayuntamientos de la competencia para la aprobación definitiva de los proyectos de urbanización, con carácter general, y de los planes parciales y especiales, en relación con los municipios de más de cincuenta mil habitantes. Lo cierto, sin embargo, es que no todas las Comunidades autónomas acataron ese Decreto-ley, con fundamento en la falta de competencia del Parlamento y Gobierno estatales para dictar disposiciones en materia urbanística, competencia exclusiva de aquéllas.

La Sentencia del Tribunal constitucional de 20 de marzo de 1997 ha supuesto, claramente, una ruptura de la unidad del ordenamiento urbanístico en España, y a partir de ahí ha quedado abierta una diferenciación normativa para cada Comunidad autónoma, retenida sólo por la preexistencia de una cultura urbanística común más que por la continuidad de una competencia legislativa estatal reducida a un escaso número de instituciones jurídicas (principios sobre la propiedad, valoración del suelo, y un corto etcétera) que se han recogido en la ley 6/1998 del régimen del suelo y valoraciones.

Aparte de la competencia atribuida directa o indirectamente por la ley a los municipios con uno u otro alcance según la Comunidad autónoma, cabe hablar en casi todas las legislaciones urbanísticas de aquéllas, de los supuestos de alteración de dicha competencia a favor de sus respectivas Administraciones.

II La competencia subjetiva de los ayuntamientos:

Llamamos competencia subjetiva al ámbito competencial de la persona jurídica municipal frente a la atribuida a otras personas jurídico-públicas, concretamente, frente a la competencia de laPage 257 Administración del Estado y a la competencia de la respectiva Comunidad autónoma1.

La competencia subjetiva ha de ser atribuida por ley. En este sentido, el art. 7.2 de la LBRL indica que las competencias propias de los municipios, provincias, islas y demás entidades locales territoriales sólo podrán ser determinadas por ley. La ley atributiva de competencias es, en cada caso, la legislación sectorial (en el caso de la competencia urbanística, su atribución corresponde a la ley autonómica). Así lo dispone el art. 25.2 de la LBRL según el que «el municipio ejercerá, en todo caso, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades autónomas, en las siguientes materias: ... d) ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística». El art. 25.3 insiste en que «Sólo la ley determina las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo, de conformidad con los principios establecidos en el art. 2.» Cabalmente, el art. 2 impone un límite al legislador autonómico en cuanto establece que la legislación «deberá asegurar a los municipios... su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».

Como sea que el legislador sectorial es, en nuestro caso, autonómico, la competencia municipal puede ser, en principio, diferente en cada una de las Comunidades autónomas, tanto más cuanto que los instrumentos de ordenación, de gestión y ejecución y de disciplina urbanística pueden diferir en los diferentes fragmentos político-administrativos del Estado español.

A) Competencia para aprobación de los planes generales

El procedimiento de aprobación de los planes urbanísticos en dos fases -municipal y estatal o autonómica- fue creado por el art. 32 de la Ley del Suelo de 1956, y se ha mantenido hasta laPage 258 actualidad con las tres clásicas aprobaciones: inicial y provisional (fase municipal) y definitiva (estatal, y, ahora, autonómica). Bien es verdad que este procedimiento va quedando relegado a la aprobación de los planes generales, pero quedan todavía importantes residuos en la mayoría de las comunidades autónomas en cuanto que obligan a los Ayuntamientos a remitir copia de los instrumentos aprobados definitivamente por los Ayuntamientos con alguna posibilidad de revisión administrativa de sus contenidos por la Administración urbanística autonómica.

Con uno u otro nombre existe en las leyes urbanísticas de todas las Comunidades autónomas un planeamiento general que, esencialmente, 1) divide el término municipal, en tres clases de suelo: el urbano, el urbanizable y el no urbanizable, y estas tres clases en diversas categorías no substancialmente iguales a las perfiladas en la ley 6/1998, aunque suelen adoptar la terminología de las categorías establecidas en la misma, si bien creando otras categorías superpuestas, tal como permite la doctrina del Tribunal constitucional sentada al enjuiciar dicha ley; y 2) estructura el territorio a través de los llamados sistemas generales circulatorio (viales), respiratorio (zonas verdes) y nervioso (equipamientos) de las ciudad.

El alcance del contenido de los instrumentos de ordenación urbanística general del municipio motiva que se vean...

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