STS, 27 de Junio de 2002

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó Sentencia con fecha 16 de Diciembre de 1997, en el recurso contencioso-administrativo número 96/97, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS:PRIMERO.-DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución a que las presentes actuaciones se refieren. SEGUNDO.-No se hace expreso pronunciamiento sobre las costas producidas."

Notificada la anterior resolución, la representación procesal de Agropecuaria Matamala S.L.,presentó escrito preparando recurso de casación contra la referida Sentencia, solicitando de la Sala tenga por preparado el recurso de casación y previo emplazamiento de las partes, sean remitidas a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo los autos originales, lo que así acuerda la Sala de instancia mediante Providencia de fecha 13 de Enero de 1998, emplazando a las partes para ante esta Sala por el plazo de treinta días.

Recibidas las actuaciones de instancia y el expediente administrativo en este Tribunal, la Procuradora Doña Carmen Madrid Sanz presentó escrito en nombre y representación de Agropecuaria Matamala S.L., formalizando el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los antecedentes y motivos de casación que consideró oportunos y terminó suplicando a la Sala que previos los trámites legales oportunos, se dicte sentencia por la que estimando el recurso, case, anule y revoque la sentencia recurrida declarando la nulidad de actuaciones practicadas y acordando reponer a su representado, en la posesión de sus bienes, se restituya el terreno a su estado inicial previa la retirada de la línea eléctrica instalada en su finca; y sólo para el supuesto de que la Entidad Beneficiaria o la Administración expropiante acrediten la imposibilidad de cumplimiento de la sentencia, se fije en ejecución de sentencia la indemnización sustitutoria que corresponda, con condena en costas a la Administración.

Por Providencia de fecha 8 de Febrero de 1999, esta Sala admitió el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Agropecuaria Matamala S.L., teniendo por personado y parte al Sr.Abogado del Estado, en la representación que le es propia y al Procurador Don Jacinto Gómez Simón en nombre y representación de Red Eléctrica de España S.A., ambos en calidad de recurridos.

Por Providencia de fecha 26 de Febrero de 1999 fue otorgado traslado de oposición por el plazo de treinta días al Abogado del Estado y al Procurador Sr.Gómez Simón, que el primero de ellos evacuó a medio de escrito en el que tras exponer los antecedentes y motivos de oposición que consideró pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte en su día sentencia por la que, con desestimación del recurso interpuesto, se confirme la sentencia recurrida y, a su través la resolución impugnada.

Asimismo el Procurador Sr.Gómez Simón presentó escrito de oposición en el que tras exponer los antecedes y motivos que consideró oportunos, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso por no contener crítica de la sentencia y por razón de la cuantía, y subsidiariamente, se dicte sentencia por la que se desestime y declaren improcedentes todos los motivos del recurso, con expresa imposición de las costas a la recurrente.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día VEINTICINCO DE JUNIO DE DOS MIL DOS, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento

Antes de entrar en el análisis de los concretos motivos de casación hemos de dar respuesta a las causas de inadmisibilidad esgrimidas por la representación procesal de Red Eléctrica de España S.A. en base a una supuesta falta de crítica de la sentencia recurrida (sin duda por error se emplea la expresión apelada) en casación y por razón de la cuantía.

Ambas causas de inadmisibilidad deben rechazarse ya que en los dos primeros motivos de casación que se articulan el fundamento de los mismos es la no adecuación a derecho de la tesis de competencia compartida que mantiene la sentencia de instancia, en tanto que el tercero se fundamenta en la quiebra de la doctrina jurisprudencial sobre nulidad de actuaciones cuando la facultad expropiatoria se ejerce por órgano no competente así como en la distinción entre Administración titular de la potestad expropiatoria y órgano competente para la tramitación del expediente expropiatorio.

Por otra parte la cuantía del recurso ha sido establecida en instancia como indeterminada, sin que hubiera sido combatido este extremo. Además, admitido que el justiprecio fijado lo fue de 5.238.338 pesetas, si a dicha cantidad se suma el costo de reposición de los terrenos a un estado originario parece claro que el montante total, aún cuando indeterminado, factiblemente sobrepasaría los seis millones de pesetas.

Del mismo modo antes de entrar en el análisis de los motivos articulados conviene efectuar algunas reflexiones sobre el alcance de la Jurisdicción contencioso administrativa cuando se plantea, como ocurre en el caso de autos, la nulidad de actos de una Comunidad Autónoma en base a una infracción en el orden de distribución de competencias con el Estado, máxime cuando el Sr.Abogado del Estado y la representación de Red Eléctrica Española S.A. al contestar la demanda sostienen que lo que se plantea es un conflicto de competencias para lo que no está legitimada la recurrente.

La controversia, en cuanto a la competencia para conocer de los conflictos competenciales, puede inferirse de la posición del legislador al redactar la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y establecer, en su artículo 61.2, que "cuando se plantee un conflicto de competencia con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier Tribunal, éste suspenderá el curso del proceso hasta la decisión del conflicto constitucional". El precepto a que acabamos de referirnos recoge en su literalidad de manera expresa la posibilidad de yuxtaposición de un proceso constitucional y un proceso contencioso-administrativo como consecuencia de la existencia de una zona común a ambos procesos.

El precepto no hace sino formular de una manera expresa la actitud a adoptar en un supuesto concreto en una de las varias posibilidades, la del 161.1.C de la Constitución, que se apuntan ya al efectuar el análisis de preceptos tanto Constitucionales como de la legislación ordinaria.

Así, de una parte, nos encontramos que el citado artículo 161.C de la Constitución, otorga jurisdicción al Tribunal Constitucional para conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de estas entre sí, y el mismo artículo, en el número 2, establece que el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas, con los efectos suspensivos que allí se establecen.

Como complemento de este último precepto (161.2 Constitución) el artículo 76 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que dentro de los dos meses siguientes a la fecha de la publicación, o en defecto de la misma, desde que llegase a su conocimiento, el Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones normativas sin fuerza de Ley y resoluciones emanadas de cualquier órgano de las Comunidades Autónomas, cualquiera que sea el motivo en que se base (artículo 77 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

El artículo 61.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por su parte, establece que pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de competencia, a los que como vemos se refiere el artículo 161.c de la Constitución, las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas o la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos.

Nos encontramos pues con dos supuestos específicos, en los que es posible la vía constitucional, al margen de los supuestos de recurso de inconstitucionalidad y amparo, tales son, el planteamiento de Conflicto de Competencia en base a resoluciones, disposiciones o actos del Estado o de las Comunidades Autónomas y, en segundo lugar, la impugnación por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional de las normas sin rango de Ley y resoluciones de órganos de las Comunidades Autónomas por cualquier causa (artículos 76 y 77 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

Frente a esta doble posibilidad para acudir al Tribunal Constitucional, la jurisdicción contencioso administrativa conoce, según el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de las pretensiones que se deduzcan contra los actos de la Administración Pública sujetos a Derecho Administrativo y contra las disposiciones de categoría inferior a Ley. Del mismo modo el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que el Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo conoce de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos a Derecho Administrativo y con las disposiciones reglamentarias.

No ofrece mayores dudas como veremos más adelante que los órganos del Estado y las Comunidades Autónomas a que se refiere el artículo 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional son, a los efectos del artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, administración Pública y así lo recogió expresamente el artículo 1 de la L. 34/81 de 5 de Octubre. Del mismo modo, no deja lugar a dudas que los actos a que se refiere el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son subsumibles en la expresión actos del artículo 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y lo mismo cabe decir en relación al artículo 76 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Igualmente frente a la atribución de competencia al Tribunal Constitucional, recogida en el artículo 161 de la Constitución y desarrollado en los artículos 61,76 y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, nos encontramos con preceptos, tales como los artículos 106 y 153.c de la Constitución, en los que, se establece que los Tribunales controlarán la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, lo que respecto de las Comunidades Autónomas se concreta en el segundo precepto citado, al establecer que el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá por la jurisdicción Contencioso Administrativa en cuanto a su administración y normas reglamentarias, y tal control ha de extenderse al respecto a los principios competenciales por imperativo del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común 30/92, de 26 de Noviembre, que declara nulos los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente.

Cabe igualmente citar, en la línea que estamos siguiendo, los artículos 2 y 3 de la Ley 34/81 en cuanto a la posibilidad de impugnación por la Administración del Estado de las disposiciones generales y actos emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de estas y a la posibilidad de que las Comunidades Autónomas impugnen las disposiciones de carácter general de la Administración del Estado en cuanto afecten al ámbito de su autonomía.

Del mismo modo los Estatutos de Autonomía reconocen el sometimiento de sus actos y normas infralegales a la jurisdicción Contencioso Administrativa, así los artículos 40.2 E. Cataluña, 54.E Asturias, 39.E Cantabria, 29.3 E Rioja y 53.2 E Murciano.

Es cierto, frente a lo hasta aquí dicho, que cabría sostener que la posibilidad que recoge de manera expresa el artículo 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, de yuxtaposición de jurisdicciones, no es correcta puesto que tal precepto cabe sea interpretado en el sentido de que cuando se invoque ante los tribunales de la jurisdicción contenciosa vicio competencial debe suspenderse el proceso hasta que el Tribunal Constitucional resuelva la cuestión, pero tal interpretación no nos parece acertada ya que la suspensión sólo se produce cuando el conflicto de competencia se plantee ante el Tribunal Constitucional, por lo que si no se inicia esta segunda vía el Tribunal Contencioso Administrativo puede conocer hasta el final sin suspensión alguna cualquiera que sea el vicio invocado. Por otra parte la interpretación que rechazamos deja en el aire la cuestión de hasta cuando puede mantenerse la suspensión caso de que el conflicto no se planteara en vía constitucional.

Esta tesis viene abonada por el hecho de que los tribunales ordinarios controlan no sólo la legalidad sino también la constitucionalidad de las normas reglamentarias y así resulta claramente del artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en cuanto establece que los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquiera otras disposiciones contrarias a la Constitución, y del Artículo 163 de la Constitución en cuanto limita la cuestión de inconstitucionalidad a las normas con rango de Ley, de donde se infiere que el Juez Ordinario tiene carácter de Juez constitucional respecto de las normas con rango inferior a Ley y así lo ha reconocido expresamente el Tribunal Constitucional en auto 1053/88 en el que se afirma que cualquier vicio de inconstitucionalidad de una norma reglamentaria, ajeno a los derechos y libertades reconocidas en los artículos 14 a 29 y 30.2 de la Constitución caen fuera del juicio de constitucionalidad, correspondiendo su enjuiciamiento a la jurisdicción contencioso administrativa; tesis que por otra parte resulta congruente con la necesidad de evitar que no puedan expulsarse del ordenamiento jurídico los reglamentos inconstitucionales no recurribles ante el Tribunal Constitucional; no olvidemos que la vía del 161.2 está limitada a impugnación de disposiciones resoluciones de las Comunidades Autónomas, pero no del Estado, y que la vía del 161.1 C está limitada a infracciones de carácter competencial y por tanto el control de legalidad del artículo 106 de la Constitución ha de interpretarse de manera extensiva en función del principio de jerarquía normativa.

De lo que hasta aquí hemos señalado, se deduce la conveniencia de resolver la problemática de deslindar una y otra jurisdicción, la Constitucional y la Contencioso Administrativa en dos vertientes, una la derivada de que la Constitución en su artículo 161.2 confiere al Tribunal Constitucional jurisdicción para conocer de una parte de las impugnaciones que el Gobierno haga de las disposiciones y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas, que no tengan rango de Ley, cualquiera que sea el motivo en que aquéllas se basen y de otra parte la del número 1.C del mismo precepto que le otorga idéntica jurisdicción para conocer de los conflictos constitucionales de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y de los de éstas entre sí.

Conviene dejar claro que si bien la letra del artículo 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional hace referencia a que la impugnación por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional de las disposiciones y resoluciones de los Organos de las Comunidades Autónomas es factible cualquiera que sea el motivo en que se base, ello no puede ser interpretado literalmente ya que conllevaría a la desnaturalización de la justicia constitucional caso de reconocerse a aquel jurisdicción en los supuestos en que el motivo de impugnación carezca de contenido constitucional alguno, y así ha de prevalecer la tesis, ya sostenida desde las primeras sentencias sobre la materia por el Tribunal Constitucional, de que la impugnación por el Gobierno en vía jurisdiccional Constitucional de las disposiciones autonómicas de rango inferior a Ley por razones no competenciales, pues en este caso nos encontraríamos en la vía del artículo 161.1 C en relación el artículo 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ha de basarse siempre en la imputación de vulneraciones de contenido constitucional, o bien que, como dice el Tribunal Constitucional en S. 54/82, es necesario que las supuestas vulneraciones versen sobre materia constitucional, ya que los artículos 76 y 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional configuran un procedimiento que, aún cuando coincidente en sus trámites con el conflicto positivo de competencias por la remisión que el artículo 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional efectúa a los artículos 62 a 67 de la misma, tiene sustantividad propia precisamente en los supuestos en los que el Gobierno imputa a una disposición sin fuerza de Ley de una Comunidad Autónoma ( o en su caso, a una resolución de alguno de sus órganos) un vicio de inconstitucionalidad que, no consistiendo en infracción del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no podría ser en razón del rango infralegal de la disposición impugnada, eficazmente denunciada a través del recurso de inconstitucionalidad, únicamente procedente contra disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley, sin que fuera tampoco susceptible de incordinarse en los límites del conflicto positivo de competencias, por razón de la propia materia objeto de controversia.

Ahora bien, la interpretación restrictiva que del artículo 161.2 de la Constitución ha prevalecido, no impide la yuxtaposición de las jurisdicciones Constitucional y Contencioso Administrativa, pues ya hemos visto como esta última alcanza plenamente al conocimiento y examen de constitucionalidad de las disposiciones reglamentarias e incluso a su anulación por esta razón, baste recordar el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 153 de la Constitución antes citados y la propia doctrina del Tribunal Constitucional contenida entre otras en auto 1653/88. No existe duda de la posibilidad de yuxtaposición de jurisdicciones en este punto que ahora analizamos, aún cuando ella pueda surgir sobre los efectos derivados de la interposición del recurso en sede Constitucional, en aquellos supuestos en que se estuviese tramitando un recurso contencioso administrativo ordinario, ya que en este caso la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al contrario que en los conflictos competenciales, no ha previsto una norma similar a la del artículo 61.2 , ello porque la remisión del artículo 77 de la L.O.T.C. lo es a los artículos 62 a 67, excluyéndose por tanto el 61, razón esta que excluye la exigencia formal de suspensión del proceso contencioso administrativo, tema este que excede del objeto de esta sentencia y por tanto no procede aquí resolver.

El segundo aspecto en el que se produce, al menos aparentemente, como consecuencia de lo dispuesto en los preceptos constitucionales (artículos 161.1.C, 106 y 153 de la Constitución) y ordinarios (art. 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en relación con el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, artículos 1, 2, 3 de la Ley 34/81, 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas) yuxtaposición entre las jurisdicciones Constitucional y Contencioso Administrativa es en relación con las cuestiones relativas a competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, o dicho de otro modo, se produce una, al menos aparente, yuxtaposición entre la jurisdicción contenciosa que puede conocer de la impugnación de las disposiciones con rango inferior a Ley, resoluciones o actos administrativos por haber sido dictados por órgano manifiestamente incompetente, lo que acarrearía su nulidad conforme al artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento Administrativo, y la Jurisdicción Constitucional, competente para conocer de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de estas entre sí (artículo 161.1.c de la Constitución y artículo 61.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional). El análisis de la cuestión que se plantea exige en primer lugar examinar si se da en uno y otro proceso, constitucional y contencioso administrativo la triple identidad subjetiva, objetiva y de pretensiones y causa de pedir necesarias para que pueda hablarse de yuxtaposición de jurisdicciones.

En lo que a la primera de ellas se refiere, la identidad subjetiva, conviene señalar que en principio el artículo 60 y 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional limita la legitimación al Gobierno de la Nación y de las Comunidades Autónomas, tanto activa como pasivamente, en lo que al proceso constitucional de conflictos de competencias se refiere, en tanto que el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción, 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 106 y 153 de la Constitución, y 2 y 3 de la Ley 34/81 se refieren a la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas, estableciendo los artículos 2 y 3 de la Ley 34/81 que la Administración del Estado estará legitimada para recurrir, ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las disposiciones generales y actos emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de esta, y el artículo 3, por su parte, dispone que las Comunidades Autónomas podrán impugnar las disposiciones de carácter general que, dictadas por la Administración del Estado, afecten al ámbito de su autonomía. En consecuencia, pese a la "aparente" diferencia entre Gobierno y Administración, es claro que en uno y otro proceso existe coincidencia en el sujeto procesal ya que el artículo 97 de la Constitución Española establece que el Gobierno dirige la Administración Civil del Estado y ejerce la potestad reglamentaria, función que también corresponde en el ámbito autonómico a los órganos de Gobierno de las respectivas Comunidades Autónomas y de otra parte, si bien en sede constitucional está expresamente prevista la posibilidad de conflictos de competencias entre Comunidades Autónomas, y tal legitimación no está expresamente prevista en vía jurisdiccional contencioso administrativa, nada obsta a ello por el juego del artículo 28.1 a de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que por sí basta para reconocer legitimación a una Comunidad Autónoma para impugnar en sede Contencioso Administrativa actos y reglamentos de otra Comunidad Autónoma en cuanto afecten a sus propios ámbitos competenciales.

Vemos pues que tanto el Estado como la Comunidad Autónoma podrían optar, bien por acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del artículo 2 y 3 de la Ley 34/81, o del artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para los casos de impugnación por una Comunidad Autónoma de la disposición reglamentaria o acto de otra Comunidad, o bien por acudir a sede Constitucional a través del conflicto de competencia positiva al amparo del artículo 161.1.c de la Constitución y 61 y 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sin que por otra parte, y esta es la cuestión, exista precepto alguno que se oponga al ejercicio de ambas vías procesales, bien al contrario tal posibilidad podía entenderse expresamente prevista por el legislador al establecer la suspensión del proceso contencioso administrativo hasta la decisión del conflicto constitucional cuando se plantee éste con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier Tribunal.

La posibilidad de yuxtaposición de ambas vías procesales, sin embargo, no se agota en lo hasta aquí señalado sino que se puede ver ampliada con la posibilidad de que una disposición con rango inferior a Ley, resolución o acto del Estado o de las Comunidades Autónomas pueda ser impugnada en vía contenciosa por los particulares por ilegalidad al concurrir un vicio de incompetencia manifiesta que determine su nulidad, por no respetar el orden constitucional de distribución de competencias, al amparo del artículo 62 de la Ley de régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, posibilidad que surge del concepto de legitimación que se establece en el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y ya hemos visto con anterioridad la posibilidad de que la jurisdicción contenciosa efectúe el control de constitucionalidad de las normas reglamentarias, según se deduce de los artículos 64 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 163 de la Constitución y de la propia doctrina del tribunal Constitucional antes citada contenida en el Auto 1053/88, debiendo despejarse la posible duda sobre el interés legítimo de los particulares en relación con el respeto por parte del Estado y las Comunidades Autónomas a sus límites competenciales pues no se trata de que los particulares tengan o no derecho a que por aquellas se respeten sus respectivos límites competenciales, sino del derecho a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses frente a los actos de las Administraciones Públicas dictados con infracción del ordenamiento jurídico vigente, pero a esta concreta cuestión nos referiremos más adelante.

En el punto que nos encontramos conviene precisar que si bien la legitimación corresponde al Gobierno del Estado y Organos ejecutivos de las Comunidades Autónomas como directores de la administración y titulares de la potestad reglamentaria, el sujeto sustantivo del conflicto de competencias puede ser otro distinto del Gobierno y de los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas, ello porque la disposición, resolución o acto impugnado puede emanar de cualquiera de los órganos del Estado o las Comunidades Autónomas, artículo 61 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y así parte sustantiva puede serlo, a título de ejemplo, el Tribunal de Cuentas en relación con órganos similares de algunas Comunidades Autónomas (Cataluña, País-Vasco, Galicia, etc.); el Defensor del Pueblo; Las Cortes Generales en relación con las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, en el supuesto que aquellas tratasen de imponer condicionamientos no previstos constitucionalmente a la iniciativa legislativa de las segundas prevista en el artículo 82.2 de la Constitución Española, en consecuencia desde este punto de vista la referencia del artículo 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional va más allá del concepto que de Administración se contempla en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Esta cuestión nos lleva al segundo de los elementos a que hacíamos referencia, tal es la posible identidad objetiva de uno y otro proceso constitucional y contencioso administrativo.

El artículo 1 de la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa establece que ésta conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo, con las disposiciones de categoría inferior a Ley y con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación, para precisar con posterioridad en su número dos lo que ha de entenderse por Administración Pública.

Por contra la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en sus artículos 61, 62 y 63 hacen referencia a disposiciones, resoluciones o actos emanados de órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas, señalando que las mismas pueden ser objeto de impugnación directa, en el caso del Estado, o previo requerimiento en el de las Comunidades Autónomas.

Prescindiendo del trámite previo, ya que la diferencia de la fase previa a la vía jurisdiccional no resulta relevante en orden a la identidad o no del objeto del proceso, hemos de señalar que el concepto disposición, que utiliza el artículo 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en cuanto ha de quedar limitado a disposición de rango inferior a Ley, coincide plenamente con el utilizado por el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los artículos 2 y 3 de la Ley 31/84.

No puede decirse lo mismo en relación con las resoluciones o actos ya que en determinados supuestos podemos encontrarnos con actos o resoluciones no susceptibles de recurso en vía administrativa y que sin embargo son impugnables en vía constitucional a través del conflicto positivo de competencias; tal puede ocurrir con meros actos de trámite en procedimientos administrativos (S.T.C 56/84), actos que son confirmación o reproducción de otros anteriores (S.T.C. 26/82), actos carentes de formalización jurídica o constitutivos de mera actividad material (S.T.C. 94/85 y 102 y 158/88) o comunicaciones con instrucciones internas (S.T.C. 33/82, 54/90), si bien en esta última se previene la posibilidad de censurar la vía del conflicto para este tipo de pretensiones y así lo hace en la 155/90 en relación a una norma sobre organización de servicios internos.

De otra parte, los actos a que se refiere la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional lo son de cualquiera de los órganos de la Comunidad Autónoma o del Estado y por tanto pueden ser de órganos que no necesariamente se integran en el concepto de Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En este punto cabe señalar que, a efectos de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, actos susceptibles de provocar conflicto, tal y como señala la S.T.C. Italiana de 20 de Julio de 1977, sobre presupuestos constitucionales similares, son "tanto concretas resoluciones administrativas como reglamentos u otros actos generales, y por tanto también los actos administrativos: sean actos definitivos, actos preparatorios; sean actos formales y externos, sean actos internos con efectos hacia terceros y también comportamientos resolutorios no explicitados en actos formales".

Quedan pues dentro del concepto de acto todos los emanados del poder ejecutivo, en los que se incluyen todos los actos administrativos. Los actos pueden ser internos o externos, (S.T.C. de 8 Junio 82 y 20 de Abril de 1983 admitiendo el conflicto respecto de circulares o comunicaciones de las que se afirmaban eran instrucciones internas dirigidas a órganos jerárquicamente subordinados) consultivos o de control; sin que tampoco sea imprescindible para que el orden competencial resulte alterado que el acto produzca efectos frente a terceros, lo que implica que puedan dar lugar a conflictos actos preparatorios o de trámite y ni siquiera, como antes indicamos cabe exceptuar los actos confirmatorios de acuerdos consentidos (S.T.C. 27 y 37/83 y 143/85).

Ya hemos dicho que el acto objeto de impugnación en sede constitucional puede proceder no sólo del Gobierno de la Nación o de los órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas o de los que les están jerárquicamente subordinados, sino que el acto puede tener su origen en órganos que están en posición de independencia orgánica y funcional del Gobierno estatal o autonómico, excluyéndose los conflictos producidos por la Administración Local.

El Tribunal Constitucional tiene declarado que lo esencial para utilizar la vía de conflicto de competencias no es la naturaleza del acto sino la afirmación por un ente de poseer una competencia, que se atribuye por un acto de autoridad propia frente a otro ente al que se le niega poseerla y ejercitarla de manera real por medio de hechos concretos de invasión de competencia, de forma tal que representa una lesión de los intereses de la parte cuya titularidad se puso en cuestión, desde el aspecto relativo al quantum del poder político efectivamente manifestado.

La falta de identidad objetiva señalada, no impide que un mismo acto o disposición reglamentaria puedan ser enjuiciados por una u otra jurisdicción indistintamente y ello porque la mayor amplitud que respecto del concepto acto, tiene la expresión contenida en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no empece, como hemos visto, que los actos susceptibles de enjuiciamiento en vía contencioso administrativa estén incluidos dentro del concepto más amplio del citado artículo 61, que como el Tribunal Constitucional ha establecido en sentencia 34/85, ha de entenderse comprensiva de los actos administrativos procedentes del ejercicio no reglamentario de potestades o facultades que les estén atribuidas a las Administraciones Públicas.

En este punto conviene resaltar que también la coincidencia en cuanto al ilícito que puede alegarse tanto en sede jurisdiccional constitucional como en sede jurisdiccional ordinaria. Así los artículos 62 y 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional hablan de falta de respeto al orden de distribución de competencias establecido en la Constitución, los estatutos, o en las Leyes Orgánicas correspondientes, en tanto que del artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa cabe inferir que ante esta puede alegarse cualquier infracción del ordenamiento jurídico, y por tanto la falta de competencia a que se refiere el artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común como causa de nulidad de pleno derecho.

La tercera de la triple identidad a que antes nos referíamos es la identidad de la pretensión, su fundamento o causa de pedir.

Del análisis de los artículos 41, 83.2 y 84.a de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa puede concluirse que el objeto del recurso contencioso, cuando el acto impugnado incurra en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, será la declaración de no ser el mismo conforme a derecho y su anulación, de lo que se deduce que la jurisdicción contenciosa es competente para conocer de cualquier infracción del ordenamiento jurídico en el que los actos de la Administración pública sujetos al Derechos Administrativo y las disposiciones con categoría inferior a Ley a que se refiere el artículo 1º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se refiere, puedan incurrir, lo que por otra parte viene ratificado por los artículos 106.1 y 103.1 de la Constitución Española en cuanto establece que los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a la Ley y al Derecho.

A lo anterior han de sumarse las previsiones contenidas en el artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común en cuanto establece en su número 1.b que son nulos de pleno derecho los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, así como lo dispuesto en los artículos 51.1 y 62.2 de la misma norma en lo que se refiere a nulidad de las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

En consecuencia parece claro que la jurisdicción contenciosa resultaría competente para conocer de la impugnación de aquellos actos o disposiciones reglamentarias que infrinjan el orden constitucional de distribución de competencias y por tanto podrán ser declaradas no conformes a Derecho y anuladas por aquella cualquiera que sea la persona física o jurídica que interponga el correspondiente recurso. Ya hemos visto con anterioridad como la jurisdicción contencioso administrativa resulta competente para efectuar el control de constitucionalidad de los reglamentos y proceder a su anulación por esta causa.

Por el contrario, en lo que al conflicto positivos de competencias se refiere, nos encontramos que la pretensión será, conforme al artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional la declaración de titularidad de la competencia y en su caso de anulación de la disposición, resolución o acto que origine el conflicto en cuanto estuviere viciado de incompetencia.

Por su parte los artículos 62 y 63 establecen que el conflicto de competencia podrá ser interpuesto por el Gobierno o por el órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma.

Vemos pues, y sin perjuicio del análisis que siquiera brevemente haremos de la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia, que conforme al artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en principio, la sentencia del Tribunal en los procesos conflictuales tiene un doble alcance, de una parte habrá de declarar la titularidad de la competencia controvertida, pronunciamiento que tiene el alcance superior al del caso concreto controvertido en cuanto se trata de un pronunciamiento de carácter general, y de otra parte la sentencia constitucional deberá declarar la anulación de la disposición, resolución o acto que originaron el conflicto en cuanto estuvieran viciados de incompetencia.

Atendida esta doble finalidad debe constatarse que "prima facie" puede llegarse a idéntico fin, la anulación de la disposición, resolución o acto impugnado, tanto por la vía de la jurisdicción contencioso administrativa como por la vía de la jurisdicción constitucional, y ello con independencia de que el contenido esencial del pronunciamiento que haya de efectuarse en sede constitucional, sea el encaminado a fijar el orden constitucional de distribución de competencias y la anulación de la disposición, resolución o acto impugnado tenga carácter secundario o eventual.

Esta última afirmación nos ha de llevar directamente al análisis, siquiera sea somero, de la evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional en este punto lo que nos conducirá al análisis de si la competencia para conocer de la impugnación de reglamentos y actos o resoluciones por razones de infracción de las normas de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de estas entre sí, es o no exclusiva del Tribunal Constitucional.

Hemos de comenzar por señalar que la esencia del conflicto positivo de competencia ha venido siendo entendida como la existencia de una controversia entre el Estado y una Comunidad Autónoma, o bien de estas entre sí, relativa al orden de competencias establecido en la Constitución, en los estatutos de Autonomía o en las leyes correspondientes.

Admitido esto, hemos de señalar que inicialmente el objeto y los límites del conflicto positivo de competencia se perfilan de manera flexible y ello, porque como el propio Tribunal Constitucional ha señalado en su sentencia 54/90 "Este Tribunal ha ampliado hasta el límite de lo posible el concepto de conflicto de competencia para facilitar, en cuanto de él depende, la definitiva implantación del modelo de distribución territorial que nuestra Constitución ordena".

Sobre la premisa de que cualquier aspecto del régimen de competencias era cuestionable por vía de conflicto, siendo suficiente la existencia de una competencia controvertida entre Estado y Comunidades Autónomas o de estas entre sí, el Tribunal Constitucional se erigía como el Juez exclusivo de tales competencias.

Así, en sede constitucional se podía debatir el ámbito material de la competencia, su ámbito funcional o incluso su ámbito territorial, es decir el objeto de la cuestión sometida al Tribunal Constitucional tanto podía ser si una determinada materia entraba en la competencia de una de las partes en conflicto, las potestades de una de las partes en relación con una determinada materia o, en fin, su alcance en el espacio (S. 101/95, 33/82, 220/92, 249/88, 137/89 etc.)

De tal manera que, en relación con las competencias, cabría discutir en sede constitucional no sólo su titularidad sino que también, sin necesidad de ejercitar una auténtica "vindicatio potestatis", cabría la posibilidad de plantear cuestiones acerca del modo de ejercicio de una competencia cuya titularidad no era objeto de discusión, todo ello unido a una preponderancia, o, dicho de otro modo, a una jerarquización del fallo de la sentencia constitucional a que se refiere el artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, estableciendo un contenido necesario, la declaración de la titularidad de la competencia controvertida y otro posible, la anulación de la disposición, resolución o acto.

Así las sentencias tales como la 32/81 en la que el Tribunal Constitucional afirmaba que la finalidad del conflicto era determinar el titular de una competencia cuando con motivo de una disposición, resolución o acto se entendía se había producido una invasión en la esfera competencial del Estado o de una Comunidad Autónoma y tal tesis se mantiene en la sentencia 32/83 en la que se afirma que el artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no prevé otro distinto contenido de la sentencia porque no existe otro posible objeto del proceso que no sea la declaración de la titularidad de la competencia controvertida; del mismo modo en la Sentencia 71/83 se afirma que el objeto principal del conflicto positivo de competencia no puede ser otro que declarar la titularidad de la competencia controvertida.

La Sentencia 110/83 sin embargo pasa a caracterizar el conflicto de manera expresa en los dos aspectos a que se refiere el artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y así establece que el conflicto positivo de competencia por un lado consiste en la determinación de la legitimidad o ilegitimidad constitucional de la disposición o resolución concreta de que se trata y por otro lado, consiste en la interpretación y fijación del orden competencial y en la determinación de qué competencias pertenecen a qué sujetos, yéndose más allá de la solución del caso concreto origen del conflicto o controversia. Por este motivo el artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional prevé una doble dimensión de la sentencia constitucional en caso de conflicto. La sentencia debe acordar, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o acto que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetencia, y además, debe efectuar un pronunciamiento más general, relativo al orden competencial ya que, como señala el mismo artículo en su primer inciso, "la sentencia declarará la titularidad de la competencia controvertida", apareciendo así con idéntica intensidad los dos aspectos del fallo a que se refiere el artículo 66 de la Ley Orgánica del tribunal Constitucional que hemos señalado, con lo que la Jurisdicción Constitucional se configura también como revisora de la actuación administrativa.

Llegado a este punto hemos de señalar que la llamada vindicatio potestatis podría aparecer como elemento esencial del conflicto de competencias positivo, pero tal posibilidad desaparece pronto con el análisis de la sentencia 11/84, al afirmar ésta que no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por el otro, basta con que entienda que una disposición, resolución o acto emanado de otro ente no respete el orden de competencias establecido por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas correspondientes, y en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que tal disposición, resolución o acto, afecta a su propio ámbito o autonomía, pues en el conflicto positivo de competencias pueden distinguirse dos aspectos distintos, de una parte la pretensión de anulación de la disposición, resolución o acto impugnado por vicio de incompetencia y de otra una declaración sobre la existencia o no de competencia para realizarlos y de titularidad de dicha competencia.

La tesis que en la citada sentencia se sostiene y que se ha visto reafirmada por otras posteriores, nos pone de relieve que la vindicatio potestatis no es elemento esencial del conflicto de competencias, sino que cabe acudir a éste ante cualquier menoscabo en el ejercicio de las competencias propias que afecte al orden competencial establecido en el bloque de constitucionalidad, pero tal tesis no contradice, sin embargo, el aserto inicial que el Tribunal Constitucional ha venido manteniendo como esencia del conflicto la existencia de una controversia relativa al orden de competencias con independencia de que se ejerza una auténtica vindicatio potestatiso la pretensión se limite a la defensa del legítimo ejercicio de una competencia frente a cualquier menoscabo competencial derivado del no respeto al orden de competencias establecido. Conviene igualmente señalar que en esta primera línea jurisprudencial es la tendencia a la admisión como coadyuvantes en el conflicto de terceros, en atención a la suerte que el acto o disposición pueda correr.

Llegados a este punto y, en orden a precisar la posición del Tribunal Constitucional son especialmente importantes tanto el Auto 886/88, como la famosa Sentencia 88/89, que van a limitar la tendencia expansiva de la Jurisdicción Constitucional y facilitar una correlativa ampliación de las expectativas de la jurisdicción contenciosa en este campo, al tiempo que restrinjan la intervención de terceros coadyuvantes (Jaraiz pág.242) exigiendo (conflicto 472/88) que estos terceros titulares de derechos que puedan resultar afectados no tengan posibilidad de defenderse ante ninguna otra jurisdicción y se limitan los actos impugnables (S.T.C. 54/90 ya citada) a fin de eludir declaraciones precautorias que no pongan remedio aún a bien concreto.

En la primera de ellas el Tribunal Constitucional declara por primera vez en un conflicto de esta naturaleza su falta de competencia por dice, "no poder definirse como un verdadero conflicto de competencia, sino como un conflicto aparente que en realidad encubre una pretensión relativa a la antijuricidad de una actividad administrativa cuyo conocimiento corresponde a los órganos de la jurisdicción ordinaria", para continuar afirmando que si bien con arreglo a los criterios amplios con que se ha venido interpretando el objeto y los límites del conflicto positivo de competencias, para entender válidamente planteado un conflicto basta con que se alegue que no se ha respetado el orden de competencias, aunque quién lo promueve no recabe para sí lo controvertido, es claro que, como se desprende de los artículos 62.3 y 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el único motivo válido que puede dar lugar a la apertura del proceso consiste en el supuesto vicio de incompetencia siempre que aquel vicio se funde en una vulneración de las normas de distribución de competencias contenidas en la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas.

Por el contrario, añade el Tribunal, que el conflicto competencial no es el remedio procesal adecuado cuando admitiendo que el ente frente al que se interpone el conflicto ha ejercido una competencia de la que es titular, se alega que el ejercicio de la misma infringe por otros motivos el ordenamiento jurídico, con la consecuencia de que ello implica un obstáculo para el normal desempeño de las competencias que son propias en virtud de las normas constitucionales, estatutarias o legales; ello aunque las vulneraciones del Ordenamiento que se invoquen se refieran a normas o principios constitucionales o a los principios generales que informan las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero no en concreto en la infracción de las normas sobre distribución de competencias incluidas en el bloque constitucional.

El criterio expuesto con gran claridad en el Auto citado se concreta en el de 11 de Octubre de 1988, cuando afirma "una cosa es el ejercicio de competencias ajenas o su suplantación y otra distinta la incidencia, jurídica o antijurídica, que el desempeño de una función propia pueda tener sobre el ejercicio, no sobre la titularidad, de las competencias de la Comunidad Autónoma (o del Estado en su caso) que recaen en parte sobre una misma materia u objeto".

En consecuencia, el requisito ineludible para que quede legítimamente constituido el conflicto de competencia será que la impugnación de la disposición, resolución o acto objeto del mismo se fundamente en el no respeto de las normas que configuran el bloque constitucional de distribución de competencias, de tal manera que, si no existe disputa sobre ese punto, cualquier otra infracción cae fuera de lo que puede constituir el ámbito del conflicto.

La sentencia 88/89, que antes citamos, concreta aún más al señalar, que el objeto del conflicto se refiere "a los límites de las respectivas competencias de cada una de las partes" de tal manera que "cuando sobre la titularidad y límites de esa competencia no existe controversia, sino que ésta se limita a discutir el ejercicio concreto de esa competencia en relación a supuestos específicos, dentro de unos límites competenciales sobre los que existe acuerdo, ha de afirmarse que falta el presupuesto parra la jurisdicción reservada al Tribunal Constitucional, puesto que el conflicto sólo puede plantearse para definir los límites externos de la competencia.... pero no para verificar el ejercicio concreto dentro de tales límites... en relación a determinados hechos cuyo alcance territorial deviene el elemento decisivo para decidir la distribución competencial dentro de unos límites y de acuerdo con unos criterios no controvertidos". En estos supuestos lo que se plantea no es una cuestión competencial sino el ejercicio de una competencia incontrovertida o un supuesto concreto en relación con una calificación fáctica o jurídica del mismo irrelevante desde el punto de vista constitucional. Junto a esta nueva posición del Tribunal Constitucional que en la sentencia que comentamos señala nuevamente como objeto del proceso se centra en la determinación de a quién corresponde la competencia controvertida y la fijación del orden de distribución de competencias, se establece, auto 472/88, de nuevo la jerarquización de los contenidos de la sentencia previstos en el artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Esta doctrina del Tribunal Constitucional se ha visto reflejada, en otras resoluciones posteriores así A.A.T.C. 322/89, 142/89, 357/90 y S.S.T.C. 156/90, 37/92, en las que se establece que el concreto planteamiento del conflicto exige que se funden en una diferente interpretación de las normas de distribución de competencias que componen el bloque de constitucionalidad, de tal modo que la simple presencia de cuestiones fácticas o jurídicas, aunque vinculadas al sistema de distribución de competencias, pero cuya solución no requiera una interpretación de las reglas de Atribución competenciales contenidas en el bloque constitucional, no permite transformar un conflicto aparente en una verdadera controversia y permite distinguir entre conflictos abstractos o de definición y concretos o de verificación, de los que sólo los primeros corresponden al Tribunal Constitucional.

Esta postura del Tribunal Constitucional que reduce notablemente el campo de articulación del Tribunal Constitucional y consiguientemente amplía el de la jurisdicción contencioso administrativa no puede considerarse sin embargo ni pacífica ni definitivamente aceptada, puesto que el Tribunal Constitucional se ha apartado de ella en numerosas ocasiones y de otra parte en la Sentencia 88/89 se formula voto particular.

"La definición de los límites competenciales, (dice el voto particular), sean éstos los que sean, está ya hecha por las normas constitucionales y, en particular, estatutarias, y la función de este Tribunal, (se refiere al Tribunal Constitucional) como órgano jurisdiccional, es la de resolver los litigios en los que se produzca una pretensión apoyada en tales normas". Al resolver estos litigios el Tribunal contribuye a fijar y precisar el contenido de las normas de delimitación por referencias al caso concreto, cuya realidad fáctica, naturalmente, es siempre necesario analizar.

En favor de esta tesis podría alegarse que la distribución de competencias forma parte del núcleo de la Constitución, por lo que todo conflicto entre órganos constitucionales es un conflicto constitucional que pone en cuestión el sistema organizativo de la Constitución y por ello el tribunal Constitucional es el órgano adecuado para su resolución en cuanto afecta a la esencia misma de la Constitución. también pueden utilizarse como argumento las S.T.C. 143/85, 88/89, así como la naturaleza de las normas a aplicar para resolver la cuestión planteada, pero a este argumento nos referiremos más adelante, baste aquí señalar ahora que de la doctrina constitucional examinada no puede rechazarse la idea de existencia de supuestos en que la anulación del acto, disposición o resolución puede alcanzarse por vía contenciosa o constitucional, quedando esta limitada a aquellos supuestos en que existe auténtico debate sobre el sentido y alcance de las normas con arreglo a las cuales se ha efectuado el reparto de competencias.

La cuestión, sin embargo, es la de si la competencia para conocer de los conflictos positivos de competencia que corresponde al Tribunal Constitucional excluye la de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer y enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones reglamentarias o actos administrativos de los que aquéllas disputas traen causa. Dicho de otro modo, si la competencia para conocer de los conflictos de competencia es exclusiva del Tribunal Constitucional o por el contrario cabe también acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para la impugnación de un acto o reglamento en base a la incompetencia del órgano que los hubiera dictado.

A favor de la tesis de la exclusividad, cabe citar las S.S.T.C. 143/85 y 88/89. No obstante ni una ni otra constituyen argumento incontestable para sostener tesis monopolística. La sentencia 143/85 afirma que "el conflicto positivo de competencias es un proceso constitucional singular y específico del que debe conocer este Tribunal (se refiere al Tribunal Constitucional) en exclusiva para dirimir la titularidad de las competencias que dos entes pretenden poseer uno frente a otro, por lo que su especial naturaleza lo hace ajeno a la equiparación propuesta, por el Abogado del Estado, con el proceso contencioso administrativo en la determinación de los actos recurridos en el mismo, que tienen otras finalidades distintas".

La Sentencia 88/89 por su parte sostiene que "tiene razón el Abogado del Estado al destacar la competencia exclusiva del Tribunal Constitucional para conocer de los conflictos positivos de competencia" recordando lo que dicho en la Sentencia 143/85 que acabamos de transcribir.

Pues bien, ni una ni otra sentencia son argumento definitivo a favor de la tesis monopolística del Tribunal Constitucional y ello porque la exclusividad que en ellas se predica queda referida a la declaración de la titularidad de la competencia, materia que sin duda es ajena a la jurisdicción contenciosa, pero ello no significa que tal exclusividad haya de extenderse necesariamente a la declaración de nulidad que se pretenda en base a una supuesta infracción de las normas de distribución de competencias.

Este argumento sin embargo no parece definitivo por cuanto la esencia del conflicto es determinar la titularidad de las competencias cuando con motivo de una disposición, resolución o acto se entiende que uno de sus titulares invade el ámbito competencial del otro, en consecuencia cuando se demande la nulidad en base a una discrepancia sobre la titularidad de la competencia, aunque no se demande pronunciamiento expreso sobre dicha titularidad, tal cuestión habrá de resolverse previamente a la declaración o no de nulidad que se pretende por lo que podría pensarse que estamos ante un auténtico conflicto de competencias aún cuando no se demande ni se efectúe pronunciamiento expreso sobre esa titularidad.

No cabe alegar como fundamento de la tesis monopolística que en la resolución del conflicto deba aplicarse el bloque de constitucionalidad, porque los Tribunales ordinarios han de aplicar no sólo la Ley sino también la Constitución (artículo 163 y 06) y es claro que los Jueces han de interpretar las leyes conforme a la Constitución, y se basan en esta a la hora de plantear cuestión de inconstitucionalidad, resolver sobre derechos fundamentales o al controlar la constitucionalidad de los reglamentos y por ello no cabe entender que la naturaleza de la norma aplicable sea determinante del órgano competente para aplicarla, ni tampoco que el hecho de que el control de los reglamentos por razones distintas de las competenciales vinculadas a la interpretación de las normas del bloque constitucional venga atribuido sin género de dudas a la jurisdicción contenciosa ello implique que en los supuestos contrarios, en que se dé esa vinculación directa la competencia corresponda al Tribunal Constitucional.

Tampoco resulta argumento definitivo el de la seguridad jurídica, que apela a que el equilibrio de poderes territorialmente divididos es tan delicado que no puede quedar encomendado a una pluralidad de órganos. A tal argumento puede contraponerse el de la inseguridad que se derivaría de las declaraciones de inadmisibilidad que ello conllevaría por parte de los Tribunales Contencioso Administrativos habida cuenta la doctrina sentada en sentencias como la 89/89, máxime si existe ya un cuerpo de doctrina que en lo sustancial ha fijado el sentido y alcance de los conceptos e instrumentos con arreglo a los cuales se ha operado el reparto de competencias, doctrina que vincula a los órganos judiciales y cuyo desconocimiento por parte de estos podría propiciar el recurso de amparo en demanda de tutela judicial efectiva.

Por el contrario, debe resaltarse de manera especial como argumento a favor de la tesis favorable a la yuxtaposición de jurisdicciones el respeto al derecho a la tutela judicial efectiva proclamada por el artículo 24 de la Constitución.

Ya hemos señalado con anterioridad que no parece que estemos tanto ante un "derecho a la competencia" como ante el derecho que los derechos de los particulares sean tutelados frente a un actuar contrario al ordenamiento jurídico de los órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas.

Excluida la posibilidad de acudir al Tribunal Constitucional por los particulares salvo bajo la fórmula de coadyuvante, en aquellos casos en que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en el proceso Constitucional, además de la titularidad de la competencia, haya de decidirse sobre situaciones de hecho o de derecho, creadas por el acto determinante del conflicto, en las que existan intereses concretos y directos de terceras personas, tal y como establece el Auto del Tribunal Constitucional 591/95, ello en base a una interpretación extensiva del artículo 81.1 de la Ley Orgánica del tribunal Constitucional, la negativa de la posibilidad de acudir a la vía de la Jurisdicción Contencioso Administrativa nos parece que implicaría la negación del derecho a la tutela judicial, máxime cuando la vía quedaría abierta por el juego del artículo 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción en relación con el 83 y 1 de la misma.

En base a estos preceptos como ya vimos anteriormente, y al derecho a la tutela judicial que debe primar hay que concluir que cabe plantear ante la jurisdicción contenciosa, por terceros, sean personas jurídicas públicas o privadas o particulares, la impugnación de un acto o disposición reglamentaria que vulnere las reglas de reparto de competencias contenidas en las normas del bloque de constitucionalidad.

De otra parte hemos de señalar que no nos parece que en este supuesto de que un tercero acuda a la jurisdicción contenciosa para impugnar un acto o resolución por razones de titularidad de la competencia que se ejercita, tal es el caso que nos ocupa, no pueda entrar en juego el apartado segundo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional cuando la impugnación se lleve a cabo también en sede constitucional por el Gobierno o el órgano ejecutivo superior de una Comunidad Autónoma, lo que elimina cualquier duda sobre la base de una hipotética inseguridad jurídica por la duplicidad en la interpretación.

Analizada la cuestión relativa a la competencia de la Jurisdicción contencioso administrativa para conocer de cuestiones como las que aquí se plantean en los tres motivos de casación articulados, que dada su conexión han de examinarse conjuntamente, se hace preciso concretar la normativa aplicable al caso de autos. Así, dado que estamos ante un procedimiento expropiatorio para la instalación de una línea eléctrica de 400 Kv. desde la subestación de Valdecaballeros hasta la subestación Guadalquivir Medio, que por tanto pasa por dos Comunidades Autónomas, (Castilla-La Mancha y Andalucía), es de aplicación el Real Decreto 445/85, de 23 de Enero, de valoración y ampliación de funciones y medios adscritos a los servicios traspasados y adaptación de los transferidos en fase preautonómica a la Comunidad de Castilla-La Mancha en materia de industria y energía, de cuyo anexo I-B II resulta que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha asumirá las funciones que venían ejerciendo el Ministerio de Industria y Energía en relación con las instalaciones .... y transporte de energía dentro de su territorio con las salvedades siguientes:

Autorización y aprobación de proyectos de las instalaciones eléctricas que se enumeran a continuación, en cuyo caso la Junta de Comunidades realizará la tramitación y emitirá preceptivamente el informe correspondiente:

..... ..... ..... .....

..... ..... ..... .....

c).-Líneas de transporte de energía eléctrica de 220 y 380 KV. de tensión, salvo cuando se trate de ramales que sirvan exclusivamente para conectar a abonados industriales a la red.

d).-Líneas eléctricas de menor tensión cuando tengan carácter inter-regional.

Por otra parte el Real Decreto 445/85 recoge, en el Anexo II, entre las disposiciones afectadas, la Ley 10/66 sobre expropiación forzosa en materia de instalaciones eléctricas y el Decreto 2619/66 que la desarrolla, así como el Decreto 2617/66 sobre autorización administrativa de instalaciones eléctricas, afectación que, como es obvio, atañe a que las referencias a órganos estatales que se contengan en dicha norma deben entenderse efectuadas a los órganos competentes de la Comunidad Autónoma en lo que se refiere a la materia objeto de transferencia.

Del análisis de esta normativa resulta claro que en una primera fase deberá obtenerse la autorización para la ampliación o establecimiento de instalaciones eléctricas y, obtenida ésta, deberá ser aprobado el proyecto, lo que constituye presupuesto necesario para que pueda declararse la utilidad pública en concreto, sin perjuicio de que la información pública para la autorización y la declaración de utilidad pública pueda realizarse conjuntamente. Declarada la utilidad pública, ésta lleva implícita la necesidad de ocupación y sólo una vez declarada la utilidad pública puede declararse la urgente ocupación a petición del interesado. Resultan pues absolutamente diferenciadas y separables la autorización y aprobación del proyectos de instalación, de la expropiación necesaria para su ejecución.

Así las cosas, es claro que el Real Decreto 445/85 resuelve sin lugar a dudas las competencias transferidas en lo que atañe a la autorización del establecimiento de la instalación eléctrica que nos ocupa, así como respecto de la aprobación del proyecto, pero no resulta lo mismo en lo que a competencia expropiatoria atañe cuando la instalación ocupa territorio de dos Comunidades Autónomas.

Por una parte el traspaso de competencia lo es sólo en relación con las instalaciones de producción, distribución y transporte de energía sita dentro de su territorio. De otra, la competencia expropiatoria está, con carácter general, claramente vinculada al ámbito territorial de competencia de la Administración expropiante, dado el carácter territorial que es connatural a la citada potestad, como lo demuestra el que sólo los entes territoriales ostentan tal potestad expropiatoria, pues sólo ellas representan, dentro de un ámbito territorial, los fines generales y abstractos de la Administración que justifican sean titulares de poderes públicos superiores.

Por otra parte, aún cuando en el procedimiento expropiatorio sean apreciables distintas fases que se expresan procedimentalmente en piezas separadas (artº 126 L.E.F.), en rigor la separación incidental de un procedimiento específico sólo viene impuesta para la fase de justiprecio.

Por tanto, no existiendo precepto en el que basar la concurrencia de competencias estatal y autonómica cuando se trate de la expropiación para la ejecución de líneas de transporte eléctrico que tengan carácter intercomunitario, es decir que pasen por el territorio de varias Comunidades Autónomas, de tal modo que pueda entenderse atribuido al Estado la competencia para declarar la utilidad pública, la necesidad de ocupación y la urgente ocupación, y a la Comunidad Autónoma la competencia para las restantes actuaciones del procedimiento expropiatorio, incluido el levantamiento de las actas previas y de ocupación, así como la ocupación efectiva y la fijación del justiprecio y pago efectivo, no cabe sostener tal concurrencia de competencias en el procedimiento expropiatorio porque sólo una es la Administración expropiante y a ella, salvo disposición en contrario, corresponde la competencia a lo largo del procedimiento, sin perjuicio de la intervención del Jurado caso de no llegarse a un acuerdo en la fijación del justiprecio, precisamente por el carácter territorial que es connatural a la competencia expropiatoria.

Por otra parte, conduciría al absurdo atribuir dicha competencia a cada una de las Comunidades Autónomas por cuyo territorio discurre la línea eléctrica en cuestión en relación con la parte de la instalación ubicada en su territorio, ya que ello podría dar lugar a situaciones contradictorias que imposibilitaran la ejecución de la instalación, lo que resultaría contrario al principio de eficacia que debe presidir el actuar de la Administración conforme al artículo 103 de la Constitución. Tampoco puede sostenerse que estemos ante un supuesto de colaboración entre Administraciones Públicas ya que no se cumplen los requisitos de los artículos 6 y siguientes de la Ley 30/92.

Consecuencia de lo hasta aquí dicho es que en el caso de autos, al ejercer la competencia expropiatoria la Administración del Estado en cuanto a la declaración de utilidad pública, necesidad de ocupación y declaración de urgente ocupación y la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en lo relativo a la ocupación y acta previa a la ocupación, es claro que se ha producido una infracción de las normas de distribución de competencias y por tanto el motivo ha de ser estimado, debiendo resolverse la cuestión en los términos en que ha quedado planteado el debate, de conformidad con el artículo 102.1.3 de la Ley Jurisdiccional.

La cuestión, establecida la infracción cometida, es determinar si estamos ante un supuesto de nulidad de los actos de la Administración Autonómica por proceder de un órgano manifiestamente incompetente, artículo 62.1b de la Ley 30/92, o por el contrario estamos ante un acto anulable conforme al artículo 63 de la Ley 30/92.

Como reiteradamente ha establecido la jurisprudencia, la incompetencia manifiesta es incompatible con cualquier interpretación jurídica o exigencia de esfuerzo dialéctico, circunstancia ésta que es manifiesto que no concurre en el caso de autos y por tanto no cabe efectuar una declaración de nulidad y sí sólo de anulabilidad, conforme al artículo 63 de la Ley Jurisdiccional, de los actos realizados en el procedimiento expropiatorio por la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.

No concurren los requisitos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional en orden a una condena en las costas de la instancia, debiendo cada parte soportar las por ellas causadas en este recurso.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general aplicación,