Competencia de los ayuntamientos en materia de vivienda
| Autor | Enrique Bueso Guirao - Juan Manuel Pérez Mira |
| Cargo del Autor | Abogado, Asesor Jurídico de AVS - Economista. Especialista en Sector Público |
| Páginas | 89-128 |
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Desde muy antiguo, los ayuntamientos como administración más cercana al ciudadano han promovido en gran medida viviendas socia-
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les para sus vecinos que se encontraban en situaciones de necesidad, bien mediante la promoción para su cesión en venta por un precio asequible o para su arrendamiento, creando así un parque de alquiler. Para ello han contado tradicionalmente con entes instrumentales que por su mayor libertad de actuación e independencia financiera han facilitado enormemente esta labor, surgiendo así el sector público o promotores públicos locales. Existen ejemplos de patronatos de viviendas desde principios del siglo XX, como el Patronato de la Vivienda de Barcelona.
Ante esta realidad social la competencia en materia de vivienda es algo que tradicionalmente ha otorgado la legislación a los ayuntamientos. Esta competencia la contemplaba distinta normativa tanto la de régimen local, como la de urbanismo, al vincular los patrimonios municipales de suelo a la promoción de vivienda sometida a algún régimen de protección pública, además, de forma específica en su legislación sustantiva de vivienda, las denominadas "Leyes de Vivienda" de que se han dotado gran parte de CC.AA., e incluso la normativa de financiación de vivienda protegida, tanto estatal como autonómica.
Consecuentemente con ello, el municipio y, con carácter habitual, sus empresas urbanísticas y/o de vivienda, han sido actores fundamentales e imprescindibles para proveer de vivienda a los ciudadanos que la necesitaban y para la ejecución de los "Planes de Vivienda", tanto estatales como locales.
Originariamente, la LBRL establecía en su artículo 85.1 que: "1. Son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias". Por su parte, el artículo 25 que determina la competencia de los municipios, indica que éstos ejercerán, en todo caso, las siguientes competencias:
"d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de las vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales".
De igual manera, el reiterado artículo 28, entre las actividades complementarias de las propias de otras Administraciones públicas
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que podían realizar los municipios, permitía específicamente la relativa a "la vivienda".
Considerando que el urbanismo y, una de sus consecuencias más fundamental, la vivienda, eran servicios de competencia de los ayuntamientos, lo fue ratificado no solo por la normativa por reiterada jurisprudencia tanto ordinaria como constitucional.
Tradicionalmente, además, no se imponía limitación alguna a la promoción de viviendas por parte de los promotores públicos, así los distintos patronatos y sociedades municipales han promovido todo tipo de vivienda. No obstante ello, en la década de los 90 se impugnó judicialmente por algunas asociaciones de Promotores Privados el hecho de que los ayuntamientos y, especialmente, sus sociedades públicas, pudieran realizar promociones no amparadas en la protección oficial, ya que estarían en contradicción con el principio del libre mercado y libertad de concurrencia en igualdad de condiciones.
La jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo fue contundentemente clara en distintas sentencias.
La sentencia de 29 de septiembre de 1992 (5º Fundamento de Derecho); se contiene la importante precisión de que servicios públicos locales son todos aquellos que, pudiendo gestionarse de manera directa incluso a través de la constitución de una sociedad mercantil, tienden a la consecución de los fines señalados como de competencia de las Entidades Locales, tal como ocurre con la promoción y gestión de viviendas, finalidad cuyo carácter social no queda desvirtuado aunque no sean de Protección Oficial.
La sentencia de 17 de junio de 1999; analizando las competencias de la Empresa Municipal del Ayuntamiento de Valencia AUMSA en su Fundamento de Derecho Tercero indica que:
"Para enfocar debidamente la cuestión sometida a la consideración de esta Sala, ha de partirse, ante todo, de cuál sea el ámbito de actuación que cabe otorgar legalmente a las sociedades urbanísticas como la que aquí es demandada, así como de la relación de las disposiciones pertinentes con la normativa –constitucional incluso– que regula el tema de la libre competencia económica.
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El artículo 25.2.d) de la Ley de Bases, de 2 de abril de 1985, hace figurar entre los temas de neta competencia municipal no solamente la gestión y disciplina urbanística, sino también la promoción y gestión de la vivienda, como servicio público que puede contribuir a satisfacer las aspiraciones generales de la comunidad vecinal, y el artículo 88.1 de la misma norma reconoce la facultad que corresponde a los Entes Locales para ejercer la iniciativa pública en materia de actividades privadas, previa la formación del correspondiente expediente, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución.
Cuando el artículo 3º del R.D. de 2 de mayo de 1978, ofrece a esta clase de sociedades un amplio campo para la "renovación y remodelación urbana" sin limitaciones cuantitativas de ningún tipo. En este último sentido, pretender que las normas estatutarias de las sociedades urbanísticas han de circunscribir el objeto de su actividad al campo de las Viviendas de Protección Oficial, o de cualquier otro tipo de vivienda de coste reducido, carece de toda justificación".
En el mismo sentido se pronuncia la sentencia de 2 de octubre de 2000, que determina el ámbito de actuación y objeto social del Instituto Valenciano de Vivienda S.A. (IVVSA), empresa pública de la Generalitat Valenciana, con amplias competencias en materia de vivienda y suelo; al igual que la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, de la sala de lo Contencioso administrativo, de fecha 16 de julio de 2004, anteriormente comentada.
En este orden de cosas se inicia la actual reforma del Régimen Local y los primeros Anteproyectos de la LRSAL, desconociendo en absoluto la realidad de la promoción de vivienda social y que son los municipios actores fundamentales de la misma. Eliminaban la vivienda como competencia propia municipal, solamente se consideraba como una de las materias que podía recibir por delegación. Solamente se incluía una somera referencia a la "Conservación y rehabilitación de la edificación".
A título de ejemplo, el Anteproyecto de 27 de septiembre de 2012, no contemplaba la vivienda como competencia propia de los municipios, pero el art. 27 establecía la posibilidad al indicar en su nº 2º:
"Preferentemente y para propiciar la integración de sus competencias concurrentes o compartidas, las Comunidades Autónomas podrán delegar
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en los Municipios de más de 20.000 habitantes, de acuerdo con su normativa, entre otras, el ejercicio de las siguientes:
13) Construcción y gestión de vivienda de protección pública.
14) Rehabilitación de viviendas.
15) Gestión del alquiler de propiedades privadas".
Ante ello, el sector público de vivienda, encabezado por AVS, se movilizó y tras múltiples reuniones y escritos se consiguió que se incluyese como competencia propia, en primer lugar, el Anteproyecto de 22 de diciembre de ese mismo año, que incluyó la competencia propia en materia de "promoción y gestión de vivienda de protección pública", manteniendo la conservación y rehabilitación de la edificación.
Posteriormente, un nuevo Anteproyecto de 18 de febrero de 2013, volvió a modificar las competencias y, en concreto en materia de vivienda, incluía un nuevo criterio restrictivo al incluir la vivienda de protección pública, pero imponiendo la obligación de que ésta se realizase "con criterios de sostenibilidad financiera", siendo la única de las competencias propias a las que específicamente se vincula esta previsión a la vez que desconocedora de la realidad del mundo de la promoción social de vivienda, como posteriormente analizaremos.
Analizando los distintos preceptos de la LRSAL, podemos establecer las siguientes posibles competencias de vivienda de los municipios:
a) Competencia propia. Por la LBRL debe entenderse cuando se trate de vivienda protegida y se promueva con criterios de sostenibilidad financiera.
La Nota del MINHAP de 7 marzo de 2014, como única explicación en el apartado de clarificación de competencias que "la promoción y gestión de viviendas se limitan a las de protección pública y con criterios de sostenibilidad financiera".
Pero ¿qué trascendencia tienen estas limitaciones en la competencia de vivienda para los ayuntamientos y por ende a sus entes y las sociedades municipales?
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Manteniendo el criterio en relación a las competencias que se ha formulado en apartados anteriores, en base a la normativa de desarrollo de las CC.AA., habrá que considerar que la circunscripción de la competencia de los ayuntamientos que realiza la LRSAL a la vivienda de "Protección Pública con criterios de sostenibilidad financiera" lo es en términos de mínimos competenciales.
Para determinar el exacto alcance habría que acudir a la normativa sectorial estatal y especialmente a la también sectorial y de régimen local de las CC.AA., para ver si en las mismas se atribuye competencia en materia de vivienda a los municipios y qué alcance tiene ésta.
b) Competencia delegada. Podrá ser también una de las competencias delegadas, pues como ya se ha visto, aun cuando la vivienda no se encuentra en la lista de competencias delegables por el Estado o la Comunidad Autónoma fijada en el artículo 27 de la LBRL, esta lista no es cerrada. Podría ejercerse siempre y cuando se cumplan los...
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