PLENO. SENTENCIA 131/1996, de 11 de Julio de 1996. conflicto positivo de Compentencia 1.715/1991. promovido por el Consejo ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relacion al art. 1 y la Disposicion adicional primera del Real decreto 557/1991, sobre Creacion y Reconocimiento de Universidades y Centros universitarios en cuanto califican como...

MarginalBOE-T-1996-18653
SecciónI - Disposiciones Generales
EmisorTribunal Constitucional

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Álvaro Rodríguez Bereijo, Presidente; don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el conflicto positivo de competencia núm. 1.715/91, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, representado por el Letrado don Ramón Riu i Fortuny, en relación con el art. 1 y la Disposición adicional primera del Real Decreto 557/1991, de 12 de abril («B.O.E.» núm. 95, de 20 de abril), sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros universitarios, en cuanto califican como normas básicas los siguientes preceptos del citado Real Decreto: el art. 5.1 (en lo que se refiere a la expresión «no menos de tres impartirán el segundo ciclo y, al menos, una de éstas, de Ciencias Experimentales o estudios técnicos»); el art. 7.1, 4 y 5 (excepto su primera frase); el art. 9, en relación con el Anexo en sus apartados 2 (excepto su primera frase), 5 (excepto su inciso «El Campus estará dotado de instalaciones deportivas y de los servicios complementarios precisos») y 6; art. 10, art. 11, art. 16.5 y art. 18.2 (en su referencia al Ministerio de Educación y Ciencia). Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, quien expresa el parecer del Tribunal.

  1. Antecedentes

  1. En fecha 31 de julio de 1991, y tras haber transcurrido el plazo legal de un mes desde la recepción del correspondiente requerimiento de incompetencia sin que el Gobierno de la Nación hubiera manifestado expresamente su voluntad de atenderlo o rechazarlo, el Letrado don Ramón Riu i Fortuny, en nombre del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, promovió conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación por estimar que los preceptos citados en el encabezamiento de esta Sentencia vulneran las competencias asumidas por la Generalidad de Cataluña.

  2. Los términos del conflicto, según resulta de la demanda y documentación adjunta, se cifran en lo siguiente:

El Consejo Ejecutivo comienza su demanda con una serie de consideraciones previas en las que se señala que, según reza el preámbulo del Real Decreto 557/1991, esta norma tiene por finalidad establecer unas normas básicas para la creación y reconocimiento de Universidades y Centros universitarios, dándose cumplimiento con su promulgación al doble mandato, contenido en los arts. 5.3 y 58.2 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, de determinar con carácter general el número de Centros y las exigencias materiales y de personal mínimas necesarias que han de reunir las Universidades para su creación o reconocimiento. Con el establecimiento de esos requisitos mínimos se pretende, también según el preámbulo, fijar las condiciones básicas que deben garantizar la calidad de la docencia e investigación universitarias. Esto sentado, el art. 1 y la Disposición adicional primera determinan cuáles son los preceptos concretos a los que se atribuye el carácter de norma básica estatal en virtud de las reservas competenciales del Estado reconocidas en los núms. 1 y 30 del art. 149.1 C.E.

Sin embargo, la Generalidad de Cataluña -continúa la demanda- no puede estar conforme con la calificación como básicas de la mayoría de las normas del Real Decreto ni con la invocación hecha de aquellos títulos competenciales, toda vez que el nivel de concreción y detalle con que se han determinado las condiciones mínimas hace de todo punto imposible que la Generalidad pueda establecer una regulación propia, mínimamente diferenciada de la estatal.

Para el Consejo Ejecutivo, la L.O. 11/1983 ya fijó una larga serie de condiciones de necesario cumplimiento para todas las Universidades españolas y supuso una uniformización más que notable, pero, a la vista del acabado desarrollo que ahora ha venido a establecer el Real Decreto 557/1991, sólo cabe entender que el Gobierno ha pretendido dar a la garantía de la igualdad básica en el ejercicio del derecho a la educación un alcance omnicomprensivo de cuanto en materia universitaria pueda ser objeto de regulación normativa, olvidando el hecho diferencial. Tal proceder -continúa la demanda- sólo puede ser consecuencia de un entendimiento sobredimensionado de las atribuciones reservadas al Estado, salvo que se entienda que, por ejemplo, el derecho a la educación habría sufrido un grave quebranto de no haberse impuesto a todas las Universidades requisitos básicos tales como la necesidad de prestar servicio de cafetería. Evidentemente, la preservación del contenido esencial del derecho a la educación no puede extenderse a esos detalles; de lo contrario, la competencia plena de la Generalidad para regular la enseñanza de nivel superior quedaría reducida a la mera posibilidad de reproducir las previsiones de la normativa estatal.

La demanda se centra, a continuación, en la descripción del marco competencial del presente conflicto. Se alega, en esta línea, que el art. 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuyó a la Generalidad la competencia plena para la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 27 C.E. y en las leyes orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el art. 149.30.1 C.E. y de la Alta Inspección necesaria para su cumplimiento y garantía.

A su vez, el art. 9 E.A.C. atribuyó a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de investigación, sin perjuicio de lo que dispone el art. 149.15.1 C.E., y el art. 10.1 E.A.C. le atribuyó la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de régimen jurídico y sistema de responsabilidad de la Administración de la Generalidad y de los entes públicos de ella dependientes, así como el régimen estatutario de sus funcionarios.

Además, de conformidad con dichas competencias, mediante el Real Decreto 305/1985, de 6 de febrero, se traspasaron a la Generalidad los servicios correspondientes de la Administración del Estado en materia de Universidades.

Así las cosas, la Disposición adicional primera del Real Decreto 557/1991 invoca el art. 149.1.1 y 30 C.E. y la L.O. 11/1983 para dar cobertura a la calificación como normas básicas de la mayoría de los preceptos del Decreto. No obstante, a juicio del Consejo Ejecutivo, la reserva del art. 149.1.1 no puede ser invocada en este caso a modo de extensión de la concreta reserva competencial reconocida en el art. 149.1.30. En primer lugar, porque ya ha dicho este Tribunal (STC 37/1981) que la igualdad a que alude aquel precepto no puede ser entendida como monolítica uniformidad del ordenamiento y por pura aplicación del criterio de prevalencia del título competencial más específico (SSTC 71/1982, 125/1984 y 137/1986). Por otra parte, la invocación del art. 149.1.30 no puede dar cobertura competencial a cualquier clase de condición o requisito que quiera establecerse para la creación o reconocimiento de Universidades, pues las condiciones que se establecen en el Decreto no tienen una incidencia directa en las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, ya que se trata únicamente de requisitos y condiciones que afectan a la organización y a la dotación humana y material de los Centros.

Es cierto -continúa la demanda- que el art. 149.1.30 reserva también al Estado la competencia para establecer las normas básicas para el desarrollo del art. 27 C.E. y que el apartado 6 de este último precepto resulta directamente afectado por el establecimiento de unas condiciones y requisitos mínimos para el reconocimiento y creación de Universidades. Sin embargo, de conformidad con reiterada jurisprudencia constitucional, a la Generalidad le corresponde el desarrollo de aquellas disposiciones que el Estado pueda establecer como bases de desarrollo de ese derecho fundamental (SSTC 6/1982, 77/1985, 137/1986). Por consiguiente, en ejercicio de los títulos competenciales aludidos, la Generalidad dispone de potestad legislativa para regular las Universidades de Cataluña, sujeta al marco de la legislación básica estatal en aquellos aspectos relacionados con el desarrollo del art. 27 C.E., que han quedado reservados al Estado por el art. 149.1.30 o con las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18). Potestad ya ejercida, en parte, al aprobar la Ley catalana 26/1984, de 19 de diciembre, de Coordinación Universitaria y de Creación de los Consejos Sociales.

En todo caso, sostiene el Consejo Ejecutivo que esa potestad, aun limitada al desarrollo de la legislación básica estatal en los aspectos referidos, ha de permitir la configuración de opciones políticas propias y distintas dentro del respeto al mínimo común normativo básico. Sin embargo, el Real Decreto 557/1991 ha venido a establecer unas condiciones que, al tiempo que mínimas -por la propia naturaleza de las cotas establecidas-, no permiten modulación alguna. Además, se han fijado también aspectos organizativos con toda concreción, siendo claro que la competencia atribuida a la Generalidad por el art. 15 de su Estatuto no sólo ha de permitir la modulación de las exigencias a las específicas características de cada sector de la enseñanza según la cambiante coyuntura de la demanda de unas u otras enseñanzas, sino que también ha de tener capacidad para establecer un determinado grado de...

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