La comisión nacional de los mercados y la competencia y la resolución de conflictos en el sector energético
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 561-571 |
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El principal organismo regulador español es la CNMC, cuyo régimen jurídico fue específicamente diseñado mediante la Ley núm. 3/2013, de 4 de junio, de creación de la CNMC (en adelante, LCNMC)1. La CNMC es un organismo público de los previstos en la DA 10.ª de la Ley núm. 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado2(en adelante, LOFAGE). Téngase en cuenta que la Ley núm. 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público3(en adelante, LRJSP) deroga la LOFAGE con efectos de 2 de octubre de 2016. La CNMC está dotada de personalidad jurídica propia y goza de plena capacidad pública y privada. En el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines actúa con autonomía orgánica y funcional y plena independencia del Gobierno, de las Administraciones Públicas y de los agentes del mercado (arts. 1 y 2 de la LCNMC).
En la LOFAGE no se usa en ninguna ocasión la expresión regulación de un sector, ni organismo regulador, pero entre los organismos públicos especiales de la lista de su DA 10.ª hay varios organismos reguladores: a) entre 1997 y 2013 estuvieron en la lista la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y la Comisión Nacional de Energía (originariamente como Comisión del Sistema Eléctrico Nacional); b) entre 2007 y 2013, se enumeraron en esa lista la Comisión Nacional de Competencia y la Comisión Nacional del Sector Postal, y c) entre 2011 y 2013 estuvieron presentes en la lista la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria, el Comité de Regulación Ferroviaria y la Comisión Nacional del Juego.
Todas estas Comisiones (y el Comité de Regulación Ferroviaria) fueron integradas en la CNMC, que pasó a ser el segundo organismo regulador mencionado entre los organismos públicos especiales por la DA 10.ª de la LOFAGE; el primer organismo regulador mencionado fue la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), que se encuentra en la lista de organismos públicos
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especiales desde la aprobación de la LOFAGE hasta su derogación, que acontecerá el 2 de octubre de 2016.
La incidencia de la LRJSP sobre la CNMC es escasa o nula. El Título II de la LRJSP está dedicado a la organización y funcionamiento del sector público institucional, dentro del cual existen siete tipos de entidades (art. 84 de la LRJSP). A los efectos de comprender la incidencia de la LRJSP sobre la CNMC, interesa dejar constancia de solamente dos tipos de entidades: por un lado, los organismos públicos y, por otro lado, las autoridades administrativas independientes.
De conformidad con el art. 88 de la LRJSP los organismos públicos estatales, dependientes o vinculados a la Administración General del Estado (bien directamente o bien a través de otro organismo público), son creados para la supervisión o regulación de sectores económicos (entre otras posibles finalidades); su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia viene justificado por sus (especiales) características. La LRJSP admite así la existencia de organismos públicos que son dependientes e independientes, al mismo tiempo. Hay aquí algo contradictorio. Para sortear la contradicción no parece suficiente decir que la dependencia es una dependencia orgánica y que la independencia es una independencia funcional, porque en ese intento de salvar la contradicción se usa la palabra orgánica para evitar la palabra jerárquica, pero no puede haber una dependencia orgánica que no sea jerárquica, en el fondo. Lo jerárquico acaba por afectar a lo funcional, de muy variadas maneras. Se comprueba así como la legislación administrativa española impugna una vez más el principio filosófico de no contradicción (nada puede ser y no ser al mismo tiempo y en el mismo sentido). La CNMC es uno de estos organismos públicos con funciones de regulación.
Para la LRJSP, las autoridades administrativas independientes son entidades de derecho público vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia (Capítulo IV del Título II, de la LRJSP: art. 109, 1). Nada las diferencia, pues, de los organismos públicos. Las autoridades administrativas independientes tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos o actividades deter-minadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley (art. 109 LRJSP). Tampoco se percibe aquí ninguna diferencia sustancial con aquellos organismos públicos a quienes se encomiende tareas de regulación. La LRJSP admite que haya auto-ridades administrativas independientes que no disfruten de independencia, sino de una especial autonomía: así como la doctrina habla de una autotutela reduplicativa para referirse a los recursos administrativos, aquí lo reduplicativo es la impugnación legislativa del principio de no contradicción.
La LRJSP es defectuosa en punto a la determinación de la naturaleza jurídica de las autoridades administrativas independientes, porque aun cuando cons-
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tituyen una especie dentro del sector público institucional estatal, resulta que los organismos públicos (que son una especie distinta) pueden tener funciones de regulación (art. 88 de la LRJSP). No es fácil comprender la distinción entre una autoridad administrativa independiente y un organismo público con funciones de regulación. A efectos de coherencia en la clasificación, habría sido más clarificador que la LRJSP hubiese configurado las autoridades administrativas independientes como un tipo de organismo público (junto a los organismos autónomos y a las entidades públicas empresariales). Eso es lo que hacía la LOFAGE de 1997 (que quedará derogada el 2 de octubre de 2016), que configuraba tres tipos de organismos públicos: los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales y los organismos públicos con un régimen jurídico especial enumerados en la DA 10.ª.
La ausencia de claridad en la LRJSP en la distinción entre las nuevas auto-ridades administrativas independientes y los organismos públicos regulatorios no parece que vaya a generar graves problemas en el caso de la CNMC. La LRJSP aclara que la composición y clasificación del sector público institucional estatal prevista en el art. 84 se aplica únicamente a los organismos públicos y las entidades integrantes del sector público institucional estatal, pero solo en dos circunstancias. En primer lugar, a los organismos y entidades que se creen tras la entrada en vigor de la LRJSP (algo que acontecerá el 2 de octubre de 2016: DT 1.ª de la LRJSP). En segundo lugar, a los organismos y entidades que se hayan adaptado al contenido de la LRJSP (DT 1.ª de la LRJSP). Hay que criticar que la LRJSP diga que se aplicará a los organismos y entidades que se creen tras su entrada en vigor, la «clasificación y composición del art. 84 de la LRJSP [sic]» por cuanto aquello que debe entenderse aplicable no es esa clasificación y composición cuanto el régimen jurídico propio de cada una de las clases de organismos. La LRJSP se expresa aquí erróneamente. Parece que la LRJSP quiere decir que los organismos y entidades que se creen después de su entrada en vigor deberán ser alguno de los contemplados en el art. 84, y su régimen jurídico será el que para cada uno de esos organismos u entidades contemplen los pertinentes preceptos. Es evidente que por esta primera vía de aplicación de la LRJSP, la CNMC no va a quedar afectada, por la sencilla razón de que fue creada tres años antes de su entrada en vigor.
A continuación ha de examinarse si la LRJSP va a aplicarse a la CNMC como consecuencia de una hipotética adaptación. La DA 4.ª de la LRJSP manda que todas las entidades y organismos públicos que integran el...
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