Comentarios a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo
| Autor | Magdalena Ossandón Widow |
| Cargo | Doctora en Derecho. Colaboradora del Departamento de Derecho penal de la Universidad de Navarra. |
| Páginas | 443-455 |
¿Hacia un proceso penal menos garantista que el proceso administrativo sancionador?
- (Comentario a la STS 11 de junio de 2001. Ponente Sr. Conde-Pumpido Tourón, RJ 2001/6439)*
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Son hechos probados y así se declara que el acusado Pedro C. Q. (...), en la explotación ganadera de su propiedad, sita en el paraje de San Isidro, de la localidad de la Aljorra, administró, conociendo su nocividad, al menos durante el mes de junio de 1997, al ganado bovino de su propiedad, mediante inyecciones, sustancias hormonales de uso prohibido por la legislación vigente como promotoras del crecimiento artificial del ganado
. Sobre la base de estos hechos, el acusado fue condenado por la Audiencia Provincial de Murcia, enPage 444 sentencia de 21 de mayo de 1999, como autor de un delito contra la salud de los consumidores de productos alimenticios de origen animal, de conformidad con el artículo 364.2 del Código Penal. La utilización para el engorde fraudulento del ganado de las sustancias descubiertas -Clembuterol, Acetato de Medroxiprogesterona, Acetato de Trembolona, Benzoato de Estradiol y Estanazoplol-, se encontraba previamente prohibida en el Real Decreto 1423/1987, de 22 de noviembre, sobre sustancias de Acción Hormonal y Tireostática de uso en los animales 1, porque el consumo de las carnes y visceras de animales tratados con éstas supone un grave riesgo para la salud de las personas. Ese Real Decreto prescribía también, en su artículo 10, que «la infracción de los preceptos contenidos en esta disposición será objeto de sanción administrativa, de acuerdo con el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar previstas en el Código Penal».
En contra de la sentencia condenatoria, el recurrente alega infracción de ley al amparo del artículo 849.1.° de la LECrim, por vulneración del artículo 15.1 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, que dispone lo siguiente: «La toma de muestras se realizará mediante acta formalizada, al menos por triplicado, ante el titular de la Empresa o establecimiento sujeto a inspección, o ante su representante legal o persona responsable, y en defecto de los mismos, ante cualquier dependiente. Cuando las personas anteriormente citadas se negasen a intervenir en el acta, ésta será autorizada con la firma de un testigo, siPage 445 fuere posible, sin perjuicio de exigir las responsabilidades contraídas por tal negativa. El acta será autorizada por el Inspector en todo caso». La vulneración alegada consistía en que, al efectuar la toma de muestras, no se formalizó el acta ante el titular del establecimiento sujeto a inspección o su representante legal.
Frente a esta alegación, el Tribunal Supremo afirma que «en el supuesto de tipos penales que se complementan por heterointegración con una norma administrativa, la infracción de ley alcanza a la norma administrativa de carácter sustantivo que complementa el tipo, pero en ningún caso a la normativa formal, adjetiva o procedimental. Dado que en el caso actual no se denuncia la infracción de una norma administrativa material (la que determina cuales son las sustancias no permitidas), sino meramente procedimental, es claro que el motivo debe ser necesariamente desestimado». «Debe añadirse que en materia penal lo relevante es que la prueba se haya practicado de modo procesalmente correcto y con las debidas garantías, sin que sea necesario ceñirse a la normativa reglamentariamente establecida para la tramitación de los expedientes administrativos sancionadores» (FD 2.°).
El objeto de este comentario es el análisis de la argumentación empleada por el Tribunal Supremo para rechazar el recurso. No entraremos ahora en consideraciones sobre la efectividad de la vulneración procedimental alegada o sobre la oportunidad del cauce utilizado para denunciarla, que son cuestiones cuanto menos discutibles. Examinaremos, únicamente, el razonamiento del Tribunal Supremo para desestimar la alegación, cuyo fundamento y alcance se presentan como problemáticos.
El Tribunal entiende que en los casos de heterointegración con normas administrativas -sin hacer distinciones sobre la clase de remisión de que se trate- se puede prescindir, sin más, de la ley procedimental administrativa. Sin embargo, no considera hasta qué punto esta afirmación significa prescindir también de los aspectos complementarios y garantísticos del Derecho administrativo, en relación, por ejemplo, con la seguridad jurídica, la protección de la confianza del ciudadano en la actuación de la Administración, la validez de los actos administrativos, etc. 2. Por lo tanto, la posición que adopta el Tribu-Page 446nal Supremo puede traducirse en que los sujetos resultan, en definitiva, menos protegidos en el proceso penal que en el administrativo; o, en otras palabras, que se podrían exigir mayores garantías para la imposición de una sanción administrativa -lo menos grave- que para la sanción penal -lo más grave.
Así planteada, la solución se muestra poco lógica. En cuanto manifestaciones del poder sancionador del Estado, el proceso administrativo sancionador y el proceso penal deberían tener similares garantías o, en todo caso, éstas deberían ser mayores en el ámbito penal, dada la mayor gravedad de la sanción imponible y las peculiares características del sistema penal. Incluso puede advertirse que las consecuencias de la decisión adoptada por el Tribunal Supremo estarían en cierta contradicción con la doctrina en clave garantista que viene sosteniendo el Tribunal Constitucional en sentido contrario, esto es, la de aplicar al proceso administrativo sancionador -con las debidas modulaciones y en la medida en que sean compatibles con la naturaleza de ese procedimiento- los principios inspiradores de orden penal, tanto en sentido material como procedimental 3.
Antes de analizar el fondo del problema es necesario formular una consideración previa. Y es que la norma penal aplicada en la sentencia que comentamos -artículo 364.2 del CP- ha sido calificada por la doctrina como una ley penal en blanco, porque exige acudir a la normativa administrativa que regula la composición de los piensos animales. «Las sustancias no permitidas o el nivel de las dosis se regulan por una amplísima legislación veterinaria de carácter vinculante. La infracción de la misma constituye, por tanto, ya de por sí una infracción administrativa, que para ser delictiva tiene que generar el riesgo para la salud de las personas, que constituye el elemento fundamentador del contenido de injusto de estos delitos» 4. Se entiende, porPage 447 ello, que el carácter no permitido de las sustancias complementa la tipicidad de la figura. Mas eso no obstaría a la legitimidad de la descripción típica, porque el núcleo esencial de la prohibición radica en la creación del riesgo para la salud de las personas 5.
En todo caso, cabe precisar que el precepto penal no requiere exactamente de una infracción de la normativa extrapenal, sino que recurre a dicha normativa únicamente para dar contenido a uno de los elementos que conforman la conducta típica. Por lo tanto, en terminología de García Arán 6, podría afirmarse que se trata de una remisión interpretativa a la regulación administrativa, necesaria para interpretar o integrar un elemento típico. Esto permite distanciarse en cierta medida del ilícito administrativo, porque la normativa extrapenal es utilizada sólo para interpretar o dotar de contenido al elemento típico, y el intérprete penal puede realizar su labor utilizando las técnicas admitidas de adecuación de los conceptos a las necesidades de aplicación de la norma penal. Por el contrario, en los casos en que la remisión se hace en bloque, esto es, cuando es precisamente la infracción de la norma administrativa la que se convierte en un elemento típico, el propio legislador establece su traslación mecánica al tipo penal. Entonces hay que constatar la existencia de la infracción administrativa, y para ello habrá que respetar todas las reglas conforme a las cuales se determina el hecho que la constituye. Además, en esos casos se podría pensar que la norma penal incorpora, como interés añadido, la protección del cumplimiento de la normativa administrativa, lo que favorece la confusión de las distintas posibilidades incriminatorias que ofrecen Derecho penal y Derecho administrativo.
Pero como se ha dicho, el precepto reseñado se puede caracterizar como de heterointegración con una norma administrativa que opera únicamente en un nivel conceptual, para determinar cuáles son las sustancias no permitidas, sin exigir la infracción de una norma administrativa 7.Page 448
Pero alejémonos por el momento de la específica fórmula utilizada en el artículo 364.2 del CP, para considerar, en términos generales, el problema de la recepción de la normativa procedimental administrativa por el Derecho penal. Este tema ha sido discutido, fundamentalmente, en relación con dos grupos de supuestos.
El primero es el de las figuras penales en que se requiere expresamente la existencia de una infracción administrativa como elemento típico. Entonces se plantea la cuestión de si cualquier infracción del sujeto particular a la normativa extrapenal basta para configurar el elemento del tipo, o si ésta ha de ser una infracción de...
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