Comentario introductorio al Capitulo I del Titulo I de la Constitucion de los españoles y extranjeros (Arts. 11 a 13)
| Autor | E.Pérez Vera/ A. J. Rodríguez Carrión |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Internacional Privado/Catedrático de Derecho Internacional Público |
| Páginas | 109-124 |
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Las tendencias constitucionalistas que arrancaron en las últimas décadas del siglo XVIII supusieron la declaración formal de la emancipación popular frente a las monarquías absolutas. En consecuencia, en el frontispicio de las Constituciones surgidas de las revoluciones burguesas se contendrá, en forma solemne, una declaración sobre derechos y deberes de los ciudadanos; se trataba, en última instancia, de la afirmación positivada y articulada de las causas de la revolución ciudadana que, a su vez, prueban y demuestran el éxito revolucionario. Pero, pese a las declaraciones formales de tratarse de los derechos y deberes del «hombre», en realidad eran revoluciones nacionales y ese «hombre» venía adjetivado por una pertenencia nacional: será el «hombre francés» o el «hombre norteamericano», con lo que la nacionalidad o ciudadanía era el auténtico sustrato o requisito previo para el goce de los derechos y de los deberes que la revolución pretendiera. Si el feudalismo había implicado la ruptura de las concepciones personalistas en la aplicación de las leyes, constituyéndose el territorio en el elemento determinante del Estado, los tiempos modernos adoptaron de nuevo el criterio de lo personal, reformulado, llegando el elemento personal incluso a caracterizar la filosofía jurídica del siglo XIX 1.
Pero no se trata, como llegara a afirmar ISAY, de un personalismo adaptado insensiblemente, sino que es consecuencia exigida de los cambios políticos. El personalismo expresado en la nacionalidad significa que esos ciudadanos han alcanzado una situación de privilegio respecto de otros pueblos, que se ha logrado el establecimiento de una lista mínima de derechos en el ejercicio de la soberanía popular y que los sujetos de la soberanía popular son, precisamente, los pertenecientes a una determinada nacionalidad, con la lógica consecuencia de la desaparición de cualesquiera otras barreras que dividían a la población de un Estado en grupos diferentes 2.
La nacionalidad se constituye en vínculo que caracteriza el ejercicio de los derechos fundamentales, derechos que da en llamarse políticos, aunque sea éste un concepto mutante, que se restringirá progresivamente, como veremos más adelante. De esta forma, la nacionalidad es cuestión previa que habilita para el ejercicio de los derechos políticos inscritos en las constituciones y, en esa medida, objeto de regulación constitucional, como prius lógico insoslayable 3.Page 112
Fiel exponente del espíritu de las tendencias de la época, el constitucionalismo español no se sustrae a estas concepciones, y nuestra, por desgracia excesiva, experiencia constitucional así lo demuestra: ya la Constitución de 1812, en su artículo 5, determinaba quiénes eran españoles; y en la misma senda, el artículo 1 del proyecto constitucional de 1836, el artículo 1 de la Constitución de 1837; el mismo artículo de la Constitución de 1845; el artículo 2 de la no promulgada Constitución de 1856; el artículo 1 de la Constitución de 1869; el artículo 3 del proyecto de 1873; el artículo 1 de la Constitución de 1876; los artículos 12 a 17 del anteproyecto constitucional de 1929; y los artículos 23 y 24 de la Constitución de 1931.
Obsérvese cómo, en todos los textos del siglo XIX, la determinación de quiénes sean nacionales se constituye en el auténtico pórtico, aunque en los textos del siglo XX varíe la perspectiva. Y es que, como acertadamente ha señalado ABARCA JUNCO, en juicio consonante con la filosofía del siglo XIX, «la nacionalidad debe figurar, al menos en toda constitución democrática, en el propio texto fundamental. La razón es evidente: si la Constitución establece la soberanía de la nación, es previo y de rango constitucional, la determinación de quién es nacional. Pues podría darse el caso de una Constitución democrática que mediante legislación ordinaria restringiera o ampliara de tal modo el ámbito de los nacionales, que viniera a resultar en fraude del principio de soberanía nacional» 4.
La homogeneidad de todas las constituciones sobre este punto determinará una consecuencia: el establecimiento de quiénes sean nacionales de cada Estado, y su corolario en términos de derechos y deberes, es nota característica, exclusiva y plena, de las competencias de cada Estado, constituyéndose en nota esencial de la soberanía estatal. La cuestión, que previamente no había preocupado al Derecho internacional, ahora encuentra un mínimo de regulación internacional, aunque sea por vía negativa: la Corte Permanente de Justicia Internacional, en el dictamen relativo a los decretos de nacionalidad promulgados en Túnez y Marruecos (zona francesa), de 7 de febrero de 1923, afirmaría que «en el estado actual del Derecho internacional, en opinión de la Corte, las cuestiones de nacionalidad están comprendidas, en principio, en la esfera de la competencia exclusiva del Estado» 5, conclusión a la que igualmente llegaría la Corte Internacional de Justicia, aunque finalmente estableciera ciertos límites, en el asunto Nottebohm, al estimar que «corresponde a Liechtenstein, como a todo Estado soberano, el regular por su propia legislación la adquisición de la nacionalidad, así como conferirla mediante la naturalización concedida por sus propios órganos de acuerdo con esta legislación», por lo que el Derecho internacional dejaba a cada Estado el cuidado de «reglamentar la atribución de su propia nacionalidad» 6.
El criterio general sólo vendría modificado por la existencia de autolimitaciones convencionales 7, por la ausencia de todo vínculo de efectividad que haga inoponible una decisión estatal caprichosa a los demás Estados 8, por la obligación de todo Estado de no intervenir en la regulación de la nacionalidad de los demásPage 113 Estados 9, aunque no hayan faltado intentos doctrinales, no respaldados sólidamente por normas jurídicas, para ampliar estas limitaciones 10.
Debe destacarse, sin embargo, una importante contradicción entre la concepción que el Derecho internacional tiene sobre la nacionalidad como cuestión interna y el hecho de que esa misma nacionalidad pudiera implicar determinadas consecuencias internacionales. No nos referimos a las posibles colisiones entre las plúrimes nacionalidades de una misma persona, ni a la posible inoponibilidad de una nacionalidad frente a un Estado cuando se pretenden los efectos que la nacionalidad conlleva (por ejemplo, ejercicio de la protección diplomática), sino a la contradicción que la misma filosofía que indujo a regular las pertenencias nacionales produjo. En efecto, en un principio la determinación de la nacionalidad por cada Estado no era sino el resultado del ejercicio de la soberanía popular por los habitantes de dicho Estado. La fijación de los criterios de nacionalidad era, en consecuencia, importante, por cuanto, como ya se indicara, legitimaba al ejercicio de determinados derechos y obligaciones. Desde esta perspectiva, era lógica la consideración de la materia como cuestión interna o doméstica de cada Estado, al carecer de efectos o significación internacional. Sin embargo, el efecto del personalismo jurídico llegó a afirmarse con tal potencia que, rodeándose de características extraterritoriales, pretendió imponerse a los criterios territoriales de los demás Estados. Esto es, los derechos fundamentales que cada constitución proclamaba respecto de sus nacionales se consideraban valores absolutos que había de seguir a estos nacionales, independientemente de que estuvieran o no instalados en el territorio en que era aplicable la constitución en cuestión. Se intentaría de esta forma garantizar a los nacionales en el extranjero el ejercicio de derechos mínimos que los Estados receptores no proveían ni para sus propios nacionales. Surge así la categoría de los estándares mínimos, que si hoy son fácilmente defendibles desde la óptica del Derecho internacional, en el contexto del siglo XIX podían no ser sino la acentuación de la división de la sociedad internacional entre dos grupos de Estados: el mundo europeo y americano frente al resto o, en frase de la época, la división de la sociedad internacional en Estados civilizados y Estados no civilizados 11.
La visión extraterritorial de la nacionalidad encontraba su fundamento en las mismas regulaciones constitucionales de los derechos y deberes de los nacionales, pero su espoleta sería el fenómeno de la revolución industrial, la necesidad dePage 114 emigraciones significativas en búsqueda de nuevos mercados y la puesta en contacto de concepciones jurídicas y políticas diferentes. Consecutivamente, los fenómenos del proteccionismo determinaron que la regulación de la nacionalidad fuera progresivamente menos como frontispicio de las libertades públicas y más como determinante de derechos civiles (en el sentido civil y mercantil del término). De esta forma se va a ir destacando el carácter autónomo de la nacionalidad y la necesidad de su incorporación a leyes y códigos de carácter no constitucional, ya hacia mediados del siglo XIX 12.
El resultado final, claramente verificable 13, será la tendencia progresiva a la desconstitucionalización de la regulación de la nacionalidad, desconstitucionalización que en España se ve curiosamente favorecida en el período franquista, debido sin duda a la inexistencia de una arquitectura constitucional y que en la vigente Constitución fue un resultado pretendido, aunque el hecho de la escasa discusión de la decisión puede explicarse por la inercia anterior 14.
En efecto, el actual artículo 11.1.º fue mantenido, sin grandes variaciones, desde que se adoptara como artículo 11, con base en el apartado 1.º del documento de trabajo de Alianza Popular, en su sesión de 1 de septiembre de 1977, por la ponencia constitucional 15. Las únicas enmiendas pretendían, unas 16, equiparar el término nacionalidad con el de ciudadanía, habida cuenta del uso que del término «nacionalidades» se hace en el artículo 2 del texto constitucional; otra, y aquí de especial relevancia 17...
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