La comarca

AutorJaume Renyer i Alimbau / Josep Mª Sabater i Vida
Cargo del AutorProfessors associats Dret Administratiu, URV

3.1. La comarca en el bloc de la constitucionalitat

Si analitzem la Constitució espanyola de 1978, ens adonarem que aquesta norma superior utilitza la locució “Administració local” per titular el capítol II del seu títol VIII. Però el text constitucional no defineix aquesta Administració, sinó que en els art. 140 i 141 esmenta el municipi, la província i l’illa com a entitats locals necessàries arreu, o admet com a possibilitat suplementària (art. 141.3) la creació d’agrupacions de municipis diferents de la província. Al mateix temps, l’art. 152.3, referint-se als estatuts d’autonomia aprovats per la via de l’art. 151 CE, assenyala que “mitjançant l’agrupació de municipis limítrofs, els estatuts podran establir circumscripcions territorials pròpies que gaudiran de plena personalitat jurídica”.

La Llei reguladora de bases de règim local (LRBRL), que desenvolupa els preceptes constitucionals en aquesta matèria, manté, en el seu art. 3, la distinció entre entitats locals d’existència obligatòria (municipis, províncies i illes) i potestativa (comarques, àrees metropolitanes, mancomunitats de municipis), si bé en l’art. següent (el quart) preveu que, quan existeixin, les segones tindran les mateixes potestats administratives que les entitats locals previstes constitucionalment amb caràcter obligatori. La LRBRL esmenta, en dos articles més, la possible existència de les comarques: el 30, que preveu règims especials promulgats per les comunitats autònomes per a aquells municipis que ho requereixin pel seu caràcter històric o pel predomini en el seu terme municipal de les activitats turístiques i industrials o similars; i el 36.1 c), que especifica com a competència pròpia de la diputació la prestació de serveis públics de caràcter supramunicipal o supracomarcal. En ambdós casos, ens trobem davant referències que el legislador espanyol fa al tema comarcal per la via de considerar-lo una solució excepcional (com és el cas dels règims especials), o bé un suport del caràcter supraestructural de la província (com és el cas de la coordinació de serveis comarcals subordinats).

Ben diferent és l’òptica del legislador català, que en l’Estatut i en la Llei 6/1987, de 4 d’abril, d’organització comarcal de Catalunya, que el desenvolupa, tendeix a potenciar la comarca com a entitat local necessària. Aquest caràcter deriva de l’art. 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC), que situa a la comarca en la mateixa posició que la que es reconeix als municipis i les províncies a la resta de l’Estat (“La Generalitat de Catalunya estructurarà la seva organització territorial en municipis i comarques”) .

És evident, doncs, que la legislació espanyola concep la comarca com un accessori excepcional de la província, que es veu fins i tot potenciada en el marc de les comunitats autònomes i, en canvi, el legislador català l’entén com a element fona- mental de l’Administració local i, en segon nivell, com a divisió territorial de l’Administració autonòmica. A partir dels criteris que l’art. 2 de la Llei 6/1987, de 4 d’abril, estableix per a la divisió i l’organització comarcal, es pot induir els criteris actuals de la concepció comarcal: espai geogràfic en què s’estructuren les relacions bàsiques de l’activitat econòmica i l’agrupació de municipis amb característiques socials i històriques comunes. Abans d’entrar en l’anàlisi concreta dels diferents elements del règim comarcal, aquesta introducció ens revela el seu diferent origen i concepció a Catalunya i a Espanya, divergència que respon a trajectòries nacionals diferents i sense les quals no s’entén raonadament el contingut funcional que, a casa nostra, té l’organització comarcal.

3.2. L’organització comarcal i el règim electoral dels consells comarcals

En compliment del manament formulat per l’art. 5 de l’EAC, el Parlament de Catalunya va aprovar la Llei 6/1987, de 4 d’abril, sobre l’organització comarcal (LOC), que estableix les bases per a la divisió del país en comarques i les competències que podran assumir les noves entitats locals comarcals. L’art. 3.1 d’aquesta Llei determina que “la comarca es constitueix com una entitat local de caràcter territorial formada per l’agrupació de municipis contigus, té personalitat jurídica pròpia i plena capacitat i autonomia per al compliment dels seus fins”.

Per a delimitar l’àmbit territorial que han de tenir les comarques, l’article segon de la LOC estableix els següents criteris:

  1. les comarques han de coincidir amb els espais geogràfics en què s’estructuren les relacions bàsiques de l’activitat econòmica i han d’agrupar municipis amb característiques socials i històriques comunes.

  2. han d’ésser l’àmbit més adequat per a fer efectius els principis d’eficàcia, de descentralització i de participació en la prestació dels serveis públics.

    L’art. 4 i següents de la LOC regulen el procediment per a l’establiment de la divisió comarcal, partint del mapa i les denominacions de les comarques establertes pels decrets del Govern de la Generalitat republicana, de 27 d’agost i 23 de desembre de 1936. Seguint aquestes determinacions, fou realitzada una consulta prèvia a tots els municipis de Catalunya durant l’estiu del 1987 per tal de plantejar possibles canvis de comarques o propostes de creació de noves i, un cop valorat el resultat de la consulta municipal, el Parlament, mitjançant la Llei 22/1987, de 16 de desembre, va aprovar definitivament el mapa comarcal de Catalunya. Un any més tard, atenent a les reivindicacions dels municipis afectats, la Llei 5/1988 va donar lloc a la creació de tres noves comarques: el Pla de l’Estany, l’Alta Ribagorça i el Pla d’Urgell.

    Pel que fa al règim electoral dels consells comarcals, després de diverses propostes i discussions en el si del Parlament, la cambra legislativa catalana s’inclinà per un sistema similar al que regeix per a les diputacions, és a dir, un sistema d’elecció indirecte1, en el qual els partits polítics amb representació als ajuntaments de la comarca designen entre els seus electes els consellers comarcals que els corresponguin. La seva concreció va donar lloc a un important debat polític, del qual en resultà un sistema que té com a base de l’elecció dels consellers comarcals una combinació del nombre vots obtingut en les eleccions municipals per cada partit polític, coalició o agrupació d’electors en el conjunt de municipis de la comarca i el nombre de regidors obtingut per cada llista electoral. Aquest sistema té, com a principal inconvenient, que no garanteix que tots els municipis de la comarca puguin tenir representació al consell comarcal. No obstant això, la representativitat dels vots urbans, que es veuen potenciats amb el primer criteri, queda més que ponderada pel segon criteri, que, dotat d’una major rellevància, discrimina positivament els vots rurals2.

    El procediment d’elecció dels consellers comarcals es troba regulat als art. 20 i següents de la LOC, el qual també estableix el nombre de corporatius que corresponen als diferents consells comarcals que, com en el cas del municipis, variarà en funció de la població comarcal. Així, a les comarques de fins a 50.000 residents, els pertocaran 19 consellers; a les d’entre 50.000 i 100.000, els correspondran 25 consellers; a les d’entre 100.000 i 500.000 residents, 33 consellers; i a les de més de 500.000, 39 consellers. L’elecció del president, l’explica l’art. 22 de la Llei: pot optar al càrrec qualsevol dels consellers comarcals, i es realitza de forma similar a la dels alcaldes, règim al qual s’assimila expressament la seva possible destitució mitjançant moció de censura.

    En relació a la seva organització, els consells comarcals es basen, com ho fa l’organització municipal, en una estructura necessària, fixada per la Llei, que podrà ésser desenvolupada o complementada, en virtut de l’autonomia organitzativa de la qual gaudeixen els consells, mitjançant l’aprovació d’un reglament orgànic comarcal. L’estructura organitzativa prevista per la LOC difereix, però, un xic de la prevista per als ajuntaments. Els òrgans comarcals necessaris són: 1) el ple, 2) la comissió especial de comptes, 3) el president, 4) el vicepresident o vicepresidents i 5) el gerent (art. 13 LOC).

    Les atribucions que corresponen al ple són similars a les que corresponen al plenari municipal: elecció del president, control dels altres òrgans de govern, aprovació del pressupost, plantilla i normes reglamentàries, etc. Especialment, li correspon designar el gerent, i cal tenir també en compte que, a diferència del que succeeix als ajuntaments, la clàusula residual d’atribució opera en el consells comarcals a favor del ple (art. 15 LOC).

    Les funcions que corresponen a la comissió especial de comptes són també idèntiques que les que els corresponen a les dels ajuntaments. En canvi, les competències que tenen atribuïdes els alcaldes als ajuntaments, resulten als consells comarcals repartides entre el president i el gerent. D’aquesta manera, corresponen al president les funcions de direcció del govern comarcal (convocar i presidir les sessions del ple i altres òrgans col·legiats, supervisar les obres i els serveis comarcals, exercir la direcció superior del personal) i la seva representació institucional (art. 14 LOC). Mentre que corresponen al gerent les funcions eminentment gestores (executar els acords adoptats pel ple, autoritzar i disposar despeses i reconèixer obligacions dins dels límits que li delegui el ple, ordenar pagaments, retre comptes, dirigir el personal de la corporació, contractar obres i serveis per sota de la quantia d’atribució al ple del consell,... –art. 17 LOC).

    Aquesta darrera figura, adaptada d’altres de similars presents ja des de fa anys a Anglaterra, als EUA i, sobretot, a Alemanya, és la principal especialitat que presenten els consells comarcals pel que fa a la seva organització; amb la seva incorporació, la LOC cerca estalviar als electes locals les funcions gestores, atribuint-les amb caràcter professional a un funcionari...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR