Colegios profesionales y ejercicio de profesiones tituladas

Garantía constitucional de reserva de ley en punto al establecimiento del régimen jurídico de colegios profesionales y al ejercicio de las profesiones tituladas (Sentencia del tribunal Constitucional 42/1986, de 10 de abril ^{[j 1]}, F. 1)

El artículo 36 de la Constitución Española (CE) establece, en relación a las actividades profesionales, que:

La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos.

Ni el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ( CEDH ) ni la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea contienen previsiones en relación a los Colegios Profesionales y ejercicio de profesiones tituladas.

Más allá de las genéricas previsiones que, en esta materia, pueden entenderse realizadas en cuanto a la libertad de asociación y el ejercicio de una profesión libremente elegida o aceptada ( artículo 4 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales ; y artículos 12 y 15 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea )

La regulación a la que se refiere el artículo 36 CE se corresponde con la efectuada, de manera general, por la Ley 2/1974, de 13 de febrero , de Colegios Profesionales (norma preconstitucional), así las diferentes Leyes de Colegios Profesionales dictadas por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias. Y, de manera específica, para la regulación de las diferentes actividades profesionales mediante su correspondiente Estatuto Profesional.

Como es el caso del Estatuto General de la Abogacía Española (aprobado por el Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo ).

El artículo 36 CE contiene dos previsiones que se encuentran relacionadas con el derecho al trabajo reconocido en el artículo 35 CE :

1) De un lado, una garantía institucional para los Colegios profesionales.

2) Y, de otro, una reserva de ley que alcanza tanto al régimen jurídico de los Colegios profesionales como a la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas.

Conviene por ello centrarse en la primera parte del art. 36 de la Constitución , que contiene fundamentalmente una reserva de ley en punto al establecimiento del régimen jurídico de colegios profesionales y al ejercicio de las profesiones tituladas. La garantía de las libertades y derechos de los ciudadanos consiste en que esta materia sea regulada por el legislador, que no encuentra, como es obvio, otros límites que los derivados del resto de los preceptos de la Constitución y, principalmente, de los derechos fundamentales (Sentencia del Tribunal Constitucional 42/1986, de 10 de abril ^{[j 2]}, F. 1).

Sobre la interpretación que haya de darse al precitado precepto constitucional, este Tribunal se ha pronunciado ya, en anteriores ocasiones. Así, en la STC 42/1981, de 22 de diciembre ^{[j 3]}, se declaraba que la competencia reservada al Estado por el citado art. 149.1.30 de la Constitución comprende como tal «la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado». Y esta misma doctrina se reitera en la STC 82/1986 ^{[j 4]}. Es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36 , y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984 ^{[j 5]} tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades «a la posesión de concretos títulos académicos», y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 ^{[j 6]} define las profesiones tituladas como aquellas «para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia». Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución , es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva.

Hechas las precisiones anteriores y delimitando así el alcance de la norma constitucional que se acaba de examinar, resulta obligado señalar, como consecuencia natural de cuanto antecede, que la sujeción a determinadas condiciones o el cumplimiento de ciertos requisitos para poder ejercer una determinada actividad laboral o profesional es cosa bien distinta y alejada de la creación de una profesión titulada en el sentido antes indicado. Es así posible que, dentro del respeto debido al derecho al trabajo y a la libre elección de profesión u oficio ( art. 35 de la Constitución ), y como medio necesario para la protección de intereses generales, los poderes públicos intervengan el ejercicio de ciertas actividades profesionales, sometiéndolas a la previa obtención de una autorización o licencia administrativa o a la superación de ciertas pruebas de aptitud. Pero, como se acaba de señalar, la exigencia de tales requisitos, autorizaciones, habilitaciones o pruebas no es en modo alguno, equiparable a la creación o regulación de los títulos profesionales, a que se refiere el art. 149.1.30 de la Constitución , ni guarda relación con la competencia que este precepto constitucional reserva al Estado (Sentencia del Tribunal Constitucional 122/1989, 6 de julio ^{[j 7]}, F. 3).

Son profesiones tituladas aquellas para cuyo ejercicio se requieren títulos, lo que para el Tribunal Constitucional requiere la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia.

Compete, pues, al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuando existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión titulada, esto es, profesión para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia (Sentencia del Tribunal Constitucional 42/1986, de 10 de abril ^{[j 8]}, F. 1).

Es claro, por tanto, que la competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36 , y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas (Sentencia del Tribunal Constitucional 122/1989, 6 de julio ^{[j 9]}, F. 3).

No existe «un contenido esencial constitucionalmente garantizado de cada profesión, oficio o actividad empresarial concreta», y, de otra, que «el derecho constitucionalmente garantizado en el art. 35.1 CE no es el derecho a desarrollar cualquier actividad, sino el de elegir libremente profesión y oficio (Sentencia del Tribunal Constitucional 109/2003, de 5 de junio ^{[j 10]}, F. 13).

Respuesta menos fácil tiene, en apariencia, el segundo de los mencionados interrogantes, pues si bien el tenor literal del artículo 53.1 de la Constitución española , que se refiere a todos los derechos y libertades reconocidos en el capítulo II del título I , impone la reserva de Ley y al Legislador la obligación de respetar el contenido esencial de tales derechos y libertades, es evidente, de una parte, que no hay un «contenido esencial» constitucionalmente garantizado de cada profesión, oficio o actividad empresarial concreta y, de la otra, que las limitaciones que a la libertad de elección de profesión u oficio o a la libertad de empresa puedan existir no resultan de ningún precepto específico, sino de una frondosa normativa, integrada en la mayor parte de los casos por preceptos de rango infralegal, para cuya emanación no puede aducir la Administración otra habilitación que la que se encuentran en cláusulas generales, sólo indirectamente atinentes a la materia regulada y, desde luego, no garantes de...