STS, 16 de Junio de 2002

En el recurso contencioso-administrativo núm. 2699/02 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Octava, se dictó sentencia, con fecha 7 de marzo 2002, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "1º.- DESESTIMAR la petición de inadmisibilidad que formula la demandada. 2º.- ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los acuerdos impugnados en los presentes autos y expresados en el fundamento jurídico primero, anulándose por ser contrarios a Derecho y ello en los términos expresados en el fundamento jurídico tercero in fine.- 3º.- No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

Notificada dicha setencia a las partes, por la representación procesal del Consejo General de Colegios Diplomados en Enfermería, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 24 de mayo de 2002, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

El Procurador de los Tribunales don Manuel Sánchez Puelles y Gonzalez Carvajal en representación del Colegio Oficial de Enfermería de Pontevedra formalizó, con fecha 7 de enero de 2002, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.

Por providencia de 29 de abril de 2004 se señaló para votación y fallo el día 9 de junio de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La representación procesal del Consejo General del Colegio de Diplomados en Enfermería interpone recurso de casación frente a la sentencia dictada el 7 de marzo de 2002 por la Sección octava del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la causa 108/99. Resolvió la meritada sentencia estimar el recurso contra: a )la convocatoria y acuerdos adoptados en Asamblea General del Consejo General de Colegios oficiales de diplomados en enfermería de 27 de noviembre de 1998 y en particular la fijación de la cuota colegial así como la aportación obligatoria de los Colegios provinciales al Consejo General de colegios; b) el acuerdo de 26 de noviembre de 1998 por el que se comunica la suspensión de los derechos participativos de los representantes del Colegio de Pontevedra .Declarando la nulidad de ambos.

Afirma que "queda claro en autos que no había una voluntad de la demandada de permitir la entrada a la recurrente, por lo que mal se pueda convocar a quien no se deja entrar. Con tal proceder no se hace sino prescindir de la opinión que un Colegio provincial representa sobre un sector profesional y un ámbito territorial concreto, esto es, del derecho a emitir su voz y su voto, no contribuyendo desde luego de esta manera a que la estructura y funcionamiento sean democráticos, en los términos del art. 36 CE".

Rechazada la ausencia de legitimación esgrimida en instancia por la aquí recurrente en casación resolvió la sentencia entrar en los motivos de impugnación de los Acuerdos antes mencionados dejando claro que "consta acreditado en autos que a la Corporación recurrente se le impidió la entrada en dicha Asamblea el citado día de la reunión."

Antes de entrar en los concretos motivos de casación resulta oportuno dejar sentado que el presente recurso es, ciertamente, uno más de los múltiples examinados por este Tribunal en conflictos entre Colegios provinciales de Diplomados en Enfermería y su Consejo General impugnando la convocatoria y los Acuerdos adoptados en distintas Asambleas Generales Ordinarias.

Así bajo la vigencia de la norma Estatutaria aquí vigente por razones temporales:

1. Se ha reconocido la potestad disciplinaria del Consejo General, de manera que se han confirmado sus acuerdos de apertura de expediente y de suspensión preventiva a Presidentes de Colegio, incluso aunque se declarase luego no ajustada a Derecho la sanción impuesta de suspensión para el desempeño de cargos colegiados por infracción del principio de proporcionalidad (STS 29 de mayo de 2002 recordada en la STS 22 de septiembre de 2003).

2. La fijación de las cuotas de los colegiados corresponde a los Colegios provinciales, mientras que la fijación de la aportación de los Colegios al Consejo corresponde a éste con arreglo a criterios equitativos y teniendo en cuenta el hecho autonómico y la posible existencia de Colegios regionales de la profesión como señalamos en las sentencias de 22 de marzo de 1999 y 27 de mayo de 2002 recordadas en la de 22 de septiembre de 2003. En el mismo sentido las de 20 de diciembre de 1999 y 7 de julio de 2003. Un tenor similar en la de 3 de febrero de 2003.

3. Si podía estar justificada la no citación o convocatoria del Presidente de un Colegio oficial, al estar suspendido cautelarmente en sus funciones, no lo estaba, por el contrario, la falta de citación o convocatoria del propio Colegio que estando afectado por los acuerdos que podían ser adoptados en la Asamblea, podía ser representado por el correspondiente sustituto de su presidente (STS 22 de septiembre de 2003).

4. Se ha insistido en que con independencia de la situación de controversia existente no podía prescindirse de la presencia de la representación del Colegio en la Asamblea del Consejo, dándole oportunidad para su participación mediante la oportuna convocatoria (STS 22 de septiembre de 2003). Su ausencia conlleva la nulidad de la Asamblea General.

Tampoco es nueva la referencia al expediente disciplinario incoado al presidente del Colegio Provincial de Pontevedra que determinó su no convocatoria en la Asamblea General objeto de anulación. Así:

1. Mediante sentencia de este Tribunal de 20 de mayo de 2003 se desestimó el recurso de casación interpuesto por el Consejo General contra el auto de 8 de febrero de 1999 de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los autos 2059/1997 que desestimó el recurso de suplica contra otro anterior de 9 de octubre de 1998 en cuya virtud se acordaba la suspensión del acuerdo de 7 de octubre de 1997.

2. Por sentencia dictada el 5 de mayo de 2004 este Tribunal desestimó el recurso de casación formulado por la representación del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería frente a la sentencia dictada el 8 de noviembre de 2001 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 1395/98 promovido por el Colegio de Enfermería de Pontevedra frente a la resolución 9-98 por la que se imponía al Presidente del citado Colegio una sanción de inhabilitación para cargos colegiales durante 5 años la cual fue anulada por la citada sentencia.

Todos los conflictos anteriores fueron suscitados bajo una normativa actualmente derogada. El marco vigente lo constituye los Estatutos generales de la organización colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de ordenación de la Actividad profesional de Enfermería aprobados por Real Decreto 1231/2001 que tampoco ha resultado pacífico. Así:

1. Mediante sentencias de 4 de febrero de 2004 (recursos 1/2002, 2/2002, 5/20002, 6/2002 y 7/2002) se ha enjuiciado, entre otros puntos, el régimen económico de los colegios y fijación de cuotas y se ha reiterado que el Consejo General puede fijar las aportaciones de los Colegios al Consejo General con carácter obligatorio para los colegios, atendido el carácter de corporación de Derecho público del Consejo General en el que aquellos se integran preceptivamente.

2. No puede, por el contrario, fijar las cuotas de los colegiados a los colegios, dentro de las que figura o de la cuota homogénea por colegiado y mes, ni tampoco eventuales cuotas extraordinarias, por cuanto ello entra dentro de la autonomía financiera propia de cada Colegio.

3. Y en lo que se refiere a la restricción de los derechos de participación también la sentencia de 4 de febrero de 2004 declaró contrario a derecho el articulado que previa la suspensión de los derechos participativos de los colegios en los órganos del Consejo General o en las actividades o servicios que dichos colegios presten en ejercicio de sus funciones. Se ha reiterado en la mencionada sentencia lo ya sostenido, en esencia en otra anterior de 20 de septiembre de 1990, respecto otro colectivo profesional. El citado derecho no puede ser restringido en función del incumplimiento de sus obligaciones que procede reclamar y hacer efectivas por los cauces adecuados. Se insiste en que el derecho de participación en una corporación de derecho público tiene carácter prevalente sobre el cumplimiento de las obligaciones económicas de los Colegios, para cuya exigencia el Consejo General dispone de otro tipo de medidas. Carece, sin embargo, de potestades de autotutela ejecutiva y no puede suplir su falta mediante medidas de carácter coactivo que implican limitación de derechos de participación reconocidos por la ley en tanto no estén previstas de modo especifico en ella.

Entremos ahora en los concretos motivos de impugnación de la sentencia de instancia.

El primer motivo de casación lo residencia en la causa d) del apartado 1 del art. 88 de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fuere aplicable. Sin embargo, no realiza la cita de una sola norma infringida por la sentencia de instancia mientras invoca doctrina jurisprudencial relativa a la doctrina de los actos propios. Al tiempo insiste en rechazar la posición del colegio actor en instancia respecto al criterio del pacto especifico entre el Colegio y las aportaciones al Consejo General. Aduce que la sentencia reconoce la antijuridicidad del impago y que la cuestión está resuelta a favor del Consejo General tras la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1999 pese a lo cual no reconoce como vinculante la doctrina del acto propio ante la conducta de impago del Colegio de Pontevedra.

A tal motivo muestra su oposición la defensa del Colegio recurrente en instancia manifestando que la sentencia no infringe la doctrina de los actos propios y el principio de seguridad jurídica. Pone de manifiesto que no cita una sola norma que pueda reputarse infringida así como que el recurso de casación no cuestiona ninguno de los pronunciamientos de la Sala de instancia sino que se limite a criticar la actitud del Colegio de Pontevedra.

Se hace preciso, pues, dar unas breves notas sobre el recurso aquí concernido. El recurso de casación tal cual aparece regulado en la vigente LJCA 1998, artículo 86 y siguientes, sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente desde su ya lejana implantación en la jurisdicción civil ( desde la decimonónica Ley de Enjuiciamiento de Civil aprobada por Real Decreto de 3 de febrero de 1881 hasta la novísima Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero ) y en la jurisdicción penal (Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de septiembre de 1882) hasta la más reciente introducción en el orden contencioso-administrativo (Ley 10/1992, de 30 de abril, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal) que, en línea con la importante reforma acontecida con la casación civil, suprimió como motivo de casación el error de hecho en la apreciación de la prueba.

Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1995, de 7 de febrero afirmaba que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6. Código Civil)." Pronunciamiento éste último que, a partir de que el Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías jurisdiccionales (art. 123 CE) debe ser completado con el hecho de que los Tribunales Superiores de Justicia culminaran en cada Comunidad Autónoma (art. 152.1,2 y art. 70 LOPJ) la organización judicial lo que ha conducido a la introducción del recurso de casación autonómico (art. 99 LJCA).

No ha perdido la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico.

Por todo ello en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2003 con cita de otras anteriores , sentencias de 28 de diciembre de 1996, 12 de mayo de 1999 , 30 de junio, 10 de octubre y 9 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2001 , se insiste en que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia, y que teniendo por objeto la protección de la norma y de la jurisprudencia, solo permite al Tribunal de Casación analizar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, en base a alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se aducen alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación.

Ciertamente el motivo de casación no ataca la sentencia sino la conducta del Colegio de Pontevedra en lo que se refiere a su relación con el Consejo General lo que es suficiente para desestimar el recurso de casación cuya especifica naturaleza exige respetar las exigencias del art. 88 LJCA y concordantes. A mayor abundamiento hemos dejado expuesta la clara doctrina de este Tribunal al respecto.

El segundo motivo lo articula también en la causa d) del apartado 1 del art. 88 LJCA al rechazar la ilegalidad de la medida suspensiva de derechos declarada en la sentencia arguyendo la necesidad de previsión estatutaria concreta. Defiende la autonomía colegial en relación con la doctrina de las relaciones de sujeción especial, a tenor STC 219/1998, en razón a la peculiar naturaleza jurídica de los Colegios profesionales. Defiende, por ello, que los Estatutos pueden limitar el acceso a los órganos colegiados del Consejo General, incluido el supuesto especifico del art. 9.2 de la Ley de Colegios profesionales. Defiende la viabilidad de la conducta con apoyo en jurisprudencia (sic) emanada de la sentencia del Juzgado central de lo contencioso-administrativo número 4 de Madrid nº 90/2001, de 8 de mayo, declarando conforme a derecho medidas suspensivas ante la morosidad colegial. Rechaza, pues, la exigencia de habilitación legal. Reputa la medida proporcionada y aduce para ello que la Sección que resolvió el pleito hizo una valoración en el auto de medidas cautelares de 4 de junio de 1998 tomando en consideración la Resolución 22/1997.

A este motivo opone la defensa del Colegio de Pontevedra que es contrario a los actos propios del Consejo General por cuanto la resolución 22/1997 devino nula por sentencia firme al haber desistido el Consejo General del recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid 353/2001, de 28 de marzo que declaró contrario a derecho los acuerdos adoptados en la Asamblea de 27 de noviembre de 1997. Adiciona, además, la inconsistencia de los argumentos del recurso de casación por cuanto el "sistema de fuentes" (sic) de los colegios profesionales esgrimido por la recurrente en modo alguno afectan a la concreta argumentación de la sentencia de instancia. Finalmente, en esencia, rebate que la STC 219/1989 de cobertura a la medida de suspensión así como que pueda invocarse como jurisprudencia infringida una sentencia de un juzgado central de lo contencioso-administrativo.

Despejemos ya la imposibilidad de citar como jurisprudencia infringida una sentencia procedente de un juzgado central de lo contencioso-administrativo al no incardinarse en el ámbito de la doctrina legal a que se refiere el art. 88.1.d )LJCA en relación con el art. 1.6 del C. Civil a que hicimos mención en párrafo anterior.

Queda claro de la sentencia de 28 de marzo de 2001 la anulación de los acuerdos adoptados el 27 de noviembre de 1997 por la Asamblea General del Consejo General de Colegio de Diplomados de Enfermería de España en razón a que no fueron convocados a la misma los Presidentes de los Colegios de Alicante y Valencia al estar suspendidos de sus funciones, así como que la suspensión de funciones de estos últimos había sido a su vez suspendida por la Sección Novena de la Sala de lo contencioso-administrativo de Madrid con anterioridad a la fecha de la sesión de la Asamblea General. Todo ello condujo a entender eludida las normas reguladoras de la formación de la voluntad de los órganos colegiados, conforme al art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 y, por ende, en la nulidad de pleno derecho de lo allí acordado.

También hemos dejado constancia de la nulidad de la restricción de los derechos de participación tanto en la última normativa aprobada como de los acuerdos anteriores adoptados al amparo de la vigente al tiempo de las concretas actuaciones objeto de enjuiciamiento.

No cabe tampoco acoger el motivo del recurso.

Procede la imposición de las costas de este recurso hasta un límite de 3000 euros, art. 135 LJCA sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,