La colaboración público-privada en el contexto de la estabilidad presupuestaria: Sus implicaciones en el régimen económico-financiero del contrato

AutorJulio V. González García
Páginas45-64
CAPÍTULO II
LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA
EN EL CONTEXTO DE LA ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA: SUS IMPLICACIONES
EN EL RÉGIMEN ECONÓMICO-FINANCIERO
DEL CONTRATO
I. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL IMPACTO
DEL DÉFICIT PÚBLICO EN LA CONSTRUCCIÓN
DE INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE
Como se ha venido af‌irmando en el capítulo anterior, uno de los factores que
más está contribuyendo al auge de las fórmulas de colaboración público-privada
es la posibilidad de que el coste de construcción de las infraestructuras carezca
de impacto en el déf‌icit público aplicando las reglas del SEC95. Esta relación
directa con su consideración contable no es algo novedoso, ya que ocurrió exac-
tamente igual con el auge y caída del denominado modelo alemán, esto es, el con-
trato con pago total a la f‌inalización de la obra, cuya utilización está directamente
relacionada con su tratamiento en clave de contabilidad nacional. Y precisamen-
te por ello, por los efectos sobre el déf‌icit, se está impulsando la colaboración
público-privada en las infraestructuras de transporte en estos momentos.
En el caso de la colaboración público-privada la razón que motiva el cambio
en la consideración de la operación a efectos del déf‌icit deriva directamente de
la prestación característica. Se intenta modif‌icar la naturaleza de ésta, que pasa
de ser una operación de adquisición o renovación de bienes —lo que afecta a las
necesidades de f‌inanciación de las Administraciones públicas—, para pasar a ser
operaciones de gasto corriente, vinculadas a servicios que recibe la Administra-
ción contratante. Esta alteración de la naturaleza del contrato es lo que ha moti-
vado un incremento en la dif‌icultad de entendimiento de los mismos; llegándose,
incluso, a modalidades de CPP que se desarrollan incluso in house, esto es, con
entidades dependientes de la Administración matriz, tal como ha ocurrido, fuera
del ámbito de las infraestructuras de transportes, con el Hospital de Cartagena.
46 COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA E INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE
Precisamente por ello, por la implicación directa que existe entre el cumpli-
miento de la estabilidad presupuestaria y el auge de las f‌iguras que se pueden
agrupar bajo el rótulo de colaboración público-privada, resulta imprescindible
analizar las claves que sirven para desconsolidar el coste de infraestructura en el
déf‌icit público, de acuerdo con la doctrina que ha ido desarrollando Eurostat, la
of‌icina estadística de la Comisión Europea1.
La clave para lograr dicho objetivo estriba en una idea que debiera ser común
en las operaciones de provisión de infraestructuras en las que participan los par-
ticulares: se ha de producir una transferencia suf‌iciente de riesgos a la entidad
privada. Si no se llegara a este resultado, obviamente, nos encontraríamos ante
el dato de que, más allá de la apariencia jurídica, es la Administración la que res-
ponde de todas las operaciones y la naturaleza del contrato es otra. Ciertamente,
no es algo sencillo de llevar a la práctica2, y por ello, en cada operación hay que
realizar un estudio exhaustivo de las características de la relación pactada y cuál
ha sido el grado de transferencia del riesgo económico del contrato al socio pri-
vado, lo que se ha tenido que producir en una proporción sustancial.
En este desarrollo el punto de partida, además de los documentos generales
que ha venido publicando Eurostat, de otras resoluciones anteriores, está en la
decisión de dicha entidad sobre la Bundesinmobilliengesselschaft del Gobierno
Federal Austriaco. Se trataba de una operación compleja en donde se encomendó
a la sociedad BIG la gestión del patrimonio inmobiliario del Estado, con el en-
cargo de acometer su remodelación para ponerlo a disposición del Estado con un
arrendamiento que se abonaría de acuerdo con precios de mercado. A partir de
este momento, las CPP salieron a la luz y fue amplio su desarrollo en toda Europa
occidental. El éxito se ha traducido en un control más exhaustivo, tal como ha sido
señalado incluso por Eurostat, y que desarrollan entidades de estadística naciona-
les, en nuestro caso el Instituto Nacional de Estadística: «los contables nacionales
examinan cuidadosamente el contexto jurídico de las unidades y las operaciones
para clasif‌icarlas. Sin embargo, a veces es importante ver más allá de la forma
jurídica de una unidad institucional o un f‌lujo económico y transmitir la realidad
económica. Esto puede aplicarse tanto a la clasif‌icación de unidades como a la
clasif‌icación de f‌lujos»3. Actividad de las entidades nacionales que ha de aplicar la
doctrina Eurostat que está recogida en sus manuales, aunque no por ello, el grado
de transparencia ni en cuanto a los criterios ni en cuanto a los procedimientos de
aplicación es suf‌iciente, como se mostró en el caso de la construcción del Metrosur
en la Comunidad de Madrid por parte de «Mintra», entidad pública empresarial de
1 El documento fundamental publicado por EUROSTAT está constituido por el Manual del SEC95
sobre el déf‌icit público y la deuda pública (2002). El gran desarrollo de las fórmulas de cooperación
público-privado para la construcción de infraestructuras hizo que, dos años después, se hiciera público
un capítulo complementario titulado «Long Term Contracts Between Government Units And Non-
Government Partners» (2004).
2 Conviene recordar que el marco general de la estabilidad presupuestaria proviene del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, que es el que impide que existan déf‌icits públicos excesivos. Para un cómpu-
to uniforme en el ámbito europeo se designó un organismo de verif‌icación —Eurostat, la of‌icina estadís-
tica de la comisión europea— y se arbitró un régimen uniforme, que es lo que se conoce como SEC95.
Fue aprobado por el Reglamento (CE) 2223/96 del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema
de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (en adelante Reglamento SEC95 o SEC95).
3 EUROSTAT, Manual..., op.cit., p.28.

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