Coherencia y eficacia de la acción exterior de la unión europea a la luz del tratado de Lisboa: La relación entre desarrollo y seguridad

AutorLuis N. González Alonso
CargoProfesor titular de Derecho Internacional Público, Universidad de Salamanca.
Páginas170-182

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Introducción

La ineficacia1 y la falta de coherencia, que por fuerza terminan minando la credibilidad y la capacidad de influencia de cualquier actor en la escena internacional, no son atributos privativos de la política exterior europea. Ni siquiera aquéllos mejor dotados en este terreno son ajenos a ese tipo de problemas2. Bien es cierto, sin embargo, que la Unión Europea se muestra especialmente vulnerable aPage 171este respecto. Su propia estructura constitucional, por un lado, y la inevitable “cohabitación” a la que se ve abocada con las políticas e intereses exteriores específicos de sus Estados miembros, por otro, conforman un escenario extremadamente complejo en el que se multiplican las dificultades a la hora de garantizar un mínimo de coherencia, eficacia y visibilidad en su proyección exterior.

No puede extrañar, pues, que la preocupación por corregir estas deficiencias haya ocupado un lugar central en el desarrollo del debate constitucional de la última década, tal y como apuntaba ya claramente la Declaración de Laeken a finales de 2001. Pero no sólo en el largo y tortuoso proceso constitucional, que en principio cerrará, una vez salvados los escollos irlandés y checo, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Aquella preocupación se ha manifestado también durante este periodo en la práctica de la acción exterior europea, provocando interesantes desarrollos que en algún caso, y sin necesidad de reforma alguna de los tratados, se han traducido en la adopción de iniciativas tendentes a paliar los mencionados problemas.

Por ello, a la hora de reflexionar sobre los conceptos de coherencia y eficacia en la política exterior europea a la luz del Tratado de Lisboa, me ha parecido oportuno hacerlo a partir de la experiencia acumulada por la Unión en un sector concreto de actividad: aquel en el que se solapan los objetivos atinentes al desarrollo y a la seguridad de terceros países. Es éste, como veremos a continuación, un ámbito particularmente sensible, a la vez que atractivo a efectos de este tipo de análisis, que ha concitado con fuerza la atención de las instituciones y de los Estados miembros en estos últimos años, y en relación con el cual cabe plantearse, pues, hasta qué punto las novedades que introduce el Tratado de Lisboa en materia de acción exterior pueden contribuir a corregir las deficiencias y dificultades que vienen manifestándose en la práctica.

Desarrollo y seguridad en la acción exterior de la UE: hacia la definición de un nuevo marco de actuación

Aunque el protagonismo de la Comunidad Europea y de sus Estados miembros en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo es indiscutible desde hace décadas3, la capacidad de la Unión para complementar losPage 172programas e instrumentos de ayuda con medidas destinadas a fortalecer en todas sus dimensiones la seguridad de los países beneficiarios, en muchos casos afectados por situaciones de inestabilidad crónica, cuando no por conflictos de distinta intensidad, es relativamente reciente.

No ha sido en efecto hasta comienzos de esta década cuando, a raíz de las decisiones tomadas en los Consejos Europeos de Colonia y Helsinki (1999) en relación con el desarrollo de la política europea de seguridad y defensa, se ha iniciado el proceso tendente a dotar a la Unión de los medios y capacidades necesarios para poder llevar a cabo una actuación consistente en este terreno, más allá de las iniciativas, por fuerza limitadas en cuanto a sus repercusiones en materia de seguridad, que la Comisión venía adoptando en el marco de la política de cooperación. Todo ello con la ambición de convertir a la UE en un actor global, en particular por lo que se refiere a la gestión internacional de crisis, cuyo rasgo distintivo o valor añadido respecto de otros actores consistiría precisamente en su capacidad de combinar a tal fin instrumentos de distinta naturaleza: muchos de ellos ya existentes, como la propia política de cooperación; otros de nuevo cuño, al menos en cuanto a su adscripción a la UE, como los medios de carácter militar.

Este proceso ha coincidido en el tiempo, además, con un replanteamiento global de la política comunitaria de cooperación4. Un replanteamiento motivado fundamentalmente por razones de eficacia, que ha dado lugar a una amplísima renovación de sus instrumentos y en el que la preocupación por reforzar la coherencia de esta política con el resto de facetas de la acción exterior de la UE ha ocupado un lugar preeminente5.

Con este telón de fondo y bajo el impulso propiciado en este sentido por la Cumbre Mundial de 20056, resulta comprensible que el fortalecimiento de la coherencia entre desarrollo y seguridad haya adquirido una presencia cada vez más destacada en la agenda de la acción exterior europea. Hasta el punto de provocar por primera vez en noviembre de 2007 la reunión conjunta en elPage 173seno del Consejo de los ministros de desarrollo y defensa de los Estados miembros, que con tal motivo aprobaron un texto específico de “Conclusiones sobre Seguridad y Desarrollo”, identificando ya áreas concretas de trabajo y encomendando a la Comisión y a la Secretaría General del Consejo, en estrecha colaboración con los Estados miembros, la elaboración de un Plan de acción al respecto7.

Este documento parte de la premisa, ya evocada tanto en la Estrategia Europea de Seguridad como en el Consenso Europeo sobre Desarrollo8, de que la seguridad es una condición previa para el desarrollo, del mismo modo que sin desarrollo y sin avances significativos en la lucha contra la pobreza resultará prácticamente imposible garantizar la paz en muchas regiones del planeta. La UE, habida cuenta de su bagaje y de las transformaciones antes mencionadas, se considera ahora especialmente equipada para abordar esta problemática en toda su complejidad, sobre la base de un enfoque integral que quizás otros actores no estén en condiciones de ofrecer. Tanto es así que la relación entre seguridad y desarrollo ha merecido ya una atención especial e individualizada en el Informe sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Seguridad, aprobado por el Consejo Europeo en diciembre de 20089.

Pero, para ello, debe ser capaz de organizar y desplegar coherentemente una pluralidad de instrumentos de muy distinta naturaleza y que obedecen también a lógicas distintas en el marco del proceso de integración: comunitaria, intergubernamental o estrictamente nacional. Sólo así podrá alcanzarse el grado de eficacia que convierta a la UE en el actor decisivo que aspira a ser en este contexto, otorgando a su actuación la relevancia y visibilidad que teóricamente le corresponden en razón del volumen de recursos y de la diversidad de medios con los que cuenta.

Pues bien, en paralelo al debate constitucional al que hemos asistido en los últimos años, la UE ha tratado de ir avanzando en esta dirección mediante laPage 174renovación de algunos de sus instrumentos de actuación y la adopción de otro tipo de medidas tendentes a salvar las dificultades derivadas, por un lado, de la propia estructura en pilares que determina la distinta naturaleza de sus políticas de desarrollo y de seguridad, y, por otro, de la renuencia de los Estados miembros a implicarse de un modo efectivo en la lógica de la coordinación10.

Gran parte de estos esfuerzos se ha centrado en el continente africano, donde la presencia de la cooperación europea, tanto en términos financieros como institucionales –a través de la red de delegaciones de la Comisión–, ha sido siempre más destacada, y donde la persistencia de numerosos conflictos y de una situación de inseguridad endémica ha impulsado a la Unión a asumir compromisos concretos en materia de gestión de crisis mediante el despliegue de diversas operaciones en el marco de su política de seguridad y defensa11. Esta creciente preocupación por el vínculo entre seguridad y desarrollo aparece claramente reflejada en la nueva Estrategia conjunta África-UE, aprobada en la Cumbre de Lisboa de diciembre de 2007, y en el Plan de Acción 2008-2011 a través del cual pretenden desarrollarse en una primera etapa los objetivos de la asociación estratégica entre ambas regiones12.

Varios años antes, el propio Convenio de Cotonú ya había identificado este ámbito como uno de los ejes prioritarios del renovado esquema de cooperación entre la Unión Europea y los países ACP, apostando en su artículo 11 por la puesta en práctica de “una política activa, global e integrada de consolidación de la paz y prevención y resolución de los conflictos en el marco de la asociación”13. Una política que habría de centrarse fundamentalmente “en el desarrollo de la capacidad regional, subregional y nacional y en la prevención de los conflictos violentos en una fase temprana actuando directamente sobre sus causas profundas y combinando adecuadamente todos los instrumentosPage 175disponibles”. Sin duda, la expresión más tangible de este compromiso con el fortalecimiento de las capacidades africanas en materia de gestión de crisis ha venido dada por la creación a finales de 2003, y a petición de la Unión Africana, del Fondo de Apoyo para la Paz en África, más conocido como “African Peace Facility”14. Es éste un instrumento financiero, integrado en el Fondo Europeo de Desarrollo y gestionado, en consecuencia, por la Comisión, a través del cual se ha venido, por ejemplo, prestando apoyo a la Unión Africana desde 2004 para que ésta pudiera garantizar una presencia internacional en Darfur/Sudán mediante las operaciones de mantenimiento de la paz AMIS I y II15, o en Somalia a través de AMISOM.

A esta misma lógica obedece, aunque con una perspectiva mucho más amplia tanto en términos geográficos como materiales, el nuevo Instrumento de Estabilidad del que se ha...

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