La coerció federal en l'ordenament territorial de la Constitució alemanya (DE-CA-ES)
| Autor | Hartmut Bauer |
| Cargo | Harmut Bauer, professor doctor a la Càtedra de Dret Públic de la Universitat de Potsdam (Alemanya), August-Bebel-Str. 89, D-14482 Potsdam. hbauer@uni-potsdam.de |
| Páginas | 2-20 |
LA COERCIÓ FEDERAL EN L’ORDENAMENT TERRITORIAL DE LA CONSTITUCIÓ
ALEMANYA*
Hartmut Bauer**
Resum
La inspiració que l’article 155 CE rep de l’article 37 GG recomana dur a terme una anàlisi jurídica comparativa al
voltant de la coerció federal a Alemanya. Això ens ensenya que recórrer a la coerció federal és jugar amb foc, ja que tant
pot donar estabilitat com desestabilitzar una comunitat. A la història constitucional d’Alemanya, les mesures coercitives
adoptades unilateralment pel poder central han contribuït de manera reiterada al declivi i acabament de diverses etapes
mai a l’actual República Federal d’Alemanya. Però encara resulta més important fer notar com la cultura constitucional
federal desenvolupada al llarg de les darreres dècades no es basa en la coerció i les ordres unilaterals, sinó en el
aquest es pronunciï. Aquesta cultura juridicoconstitucional és una part de la recepta de l’èxit de l’organització federal
àmplia disposició a la modernització que pot arribar, si escau, a introduir reformes a la Constitució.
Paraules clau: Article 155 CE; article 37 GG; coerció federal; pressupòsits i conseqüències jurídiques; cultura
constitucional federal; Alemanya; dret constitucional; dret comparat; Constitució espanyola; Constitució alemanya.
TERRITORIAL FRAMEWORK-RELATED FEDERAL COERCION IN THE GERMAN
CONSTITUTION
Abstract
Article 37 GG’s inspiration for Article 155 of the Spanish Constitution calls for a comparative judicial analysis of
federal constitutional culture; Germany; constitutional law; comparative law; Spanish Constitution; German
Constitution.
* A Peter Häberle, pel seu 85è aniversari. Aquest article és la traducció d’un original en alemany.
** Harmut Bauer, professor doctor a la Càtedra de Dret Públic de la Universitat de Potsdam (Alemanya), August-Bebel-Str. 89,
D-14482 Potsdam. hbauer@uni-potsdam.de.
Article rebut el 24.01.2019.
Citació recomanada: Bauer, Harmut (2019). La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya.
, (número especial), 1-20. doi:10.2436/rcdp.i0.2019.3275.
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
1 L’article 155 i la coerció federal en el diàleg dels sistemes constitucionals
Les aspiracions secessionistes manifestades a Catalunya han sumit Espanya en una profunda crisi
constitucional.1 Davant d’això, el Govern central va respondre en el seu moment amb una eina contundent
pròpia dels ordenaments federals: l’anomenada “coerció federal”.2 Entre altres coses, això va suposar la
destitució del Govern i la dissolució del parlament autonòmic. Es va disposar que aquestes mesures tindrien
3 inspirat en l’article
37 de la Constitució alemanya (Grundgesetz en endavant, GG).4 Amb tot, des d’una perspectiva comparada5
aquest ús de la coerció federal no és evident en ell mateix, especialment per dues raons:
En primer lloc, cal tenir en compte que una coerció o execució exercida des del pla federal i entesa en un
sentit ampli no és un component indispensable de les constitucions federals.6 És a dir, no existeix en tots els
155 CE. Així, per exemple, no trobarem a les constitucions d’Àustria o dels Estats Units cap norma que es
federal”. Això no exclou lògicament l’existència en aquells ordenaments d’altres mecanismes de sanció
en cas de violació de les obligacions constitucionals per part d’algun ens.7 Especialment, l’existència de
a aquella coerció.8 En aquests procediments es poden resoldre els desacords al voltant dels drets i obligacions
dels diversos ens territorials, i les disputes a nivell federal poden aclarir-se i ser resoltes jurídicament. Per
tant, tot i que les necessàries mesures d’execució que s’hagin de portar a terme per assegurar l’aplicació i
el respecte de les decisions judicials poden interpretar-se com un equivalent funcional de la coerció federal,
eviten però la “tècnica legal primitiva de l’execució per part de la Federació”,9 a part del fet que l’execució
de decisions judicials també pot dirigir-se contra la pròpia Federació.10
1 Sobre aquesta qüestió vg. García Morales (2019: 7 i seg.).
2 En sentit estricte, en el cas d’Espanya no es tracta pròpiament d’una “coerció federal”, a causa de l’absència en el model espanyol
d’una estructura o sistema estrictament federal. L’article 155 CE tampoc no empra, lògicament, aquell terme i s’aparta, per tant, en
aquest punt de l’article 37 GG. Però això no canvia en res la funció de model o de referent que pugui tenir l’article 37 GG per a
l’article 155 CE.
3 Vg. García Morales (2019: 1 i seg.), que assenyala a més que Espanya és l’únic estat de l’àmbit europeu que «ha adoptat de forma
gairebé literal» l’article 37 GG.
4 L’article 37 GG té la següent redacció:
(1) Si un land no compleix els deures federals que la Constitució o una altra llei federal li imposin, el Govern federal, amb l’aprovació del
Bundesrat, pot adoptar les mesures necessàries per obligar al land al compliment d’aquests deures mitjançant la via de la coerció federal.
(2) Per a l’execució de la coerció federal, el Govern Federal o el seu representant tenen dret a impartir instruccions a tots els Länder
i a les autoritats d’aquests.
5 Per a una primera panoràmica vg. Bauer (2015b: apartat 4); Klein (2010: apartats 29 i seg.); Stettner (2018: apartats 1 i seg.) i, al
voltant del cas italià, vg. Bergner (2008: 283 i seg.).
per matèries de l’obra en quatre volums d’Ines Härtel (2012) no doni cap resultat.
7 Les sancions poden ser de gran abast i molt dràstiques. Per exemple: la Constitució dels EUA no conté cap disposició explícita sobre
la coerció federal, però malgrat això els EUA han emprat instruments d’aquesta mena. Un exemple ben conegut és el desplegament
escoles, amb base especialment en l’article 2.3 de la Constitució federal; vegeu sobre això i sobre la reacció amb mitjans militars
davant la secessió unilateral d’un estat membre Stettner (2018: nota 2).
8 Un exemple instructiu des d’una perspectiva històrica és la (fallida) Constitució de la Paulskirche de 1849 (vg. Huber, 1978: 375
i seg.). Segons el seu article 126.a, “el Govern del Reich es pot defensar enfront d’un estat membre davant d’un trencament de la
només permetien mesures coercitives en circumstàncies especials i restrictives, i l’ordre l’havia de donar el Kàiser. Aquesta tècnica
normativa augmenta la protecció dels estats membres davant les actuacions i els abusos de poder del Govern del Reich. Amb caràcter
més exhaustiu, vg. Nölting (1956: 20 i seg.) i Klein (2010: apartat 13).
9 Kelsen (1927: 187. Subratllat en l’original).
10 Vg. Häfelin, Haller, Keller (2012: 388 i seg.), amb referències addicionals a la controvertida mesura coercitiva de suspensió de
subvencions.
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
l’estil dels continguts en els articles 37 GG i 155 CE, això no vol dir que aquests mecanismes es facin
servir a la pràctica constitucional. Un bon exemple és la República Federal d’Alemanya: des de l’entrada
en vigor de la GG, és a dir, al llarg d’uns 70 anys, la coerció federal mai s’ha utilitzat, i certament en
l’ambient polític actual no en cal esperar tampoc cap aplicació. Considerant la qüestió més en retrospectiva,
el mateix s’ha de concloure en relació amb la Constitució del Reich alemany de 1871, que regulava en el
seu article 19 l’execució per part del Reich: en els gairebé 50 anys de vigència d’aquella Constitució, no
es va emprar aquest precepte ni una sola vegada. Quelcom semblant succeeix amb la Constitució federal
de la Confederació Suïssa de 1999, que conté, en els seus articles 173.1.e i 186.4, les bases jurídiques de
avui, les mesures d’execució substitutòria o d’intervenció militar, que d’acord amb els preceptes suïssos
serien els mitjans de coerció federal, mai no s’han utilitzat.
Les observacions realitzades al voltant de les restriccions normatives i de facto que existeixen al voltant
de la coerció federal ajuden a prendre consciència de la necessitat d’adoptar una directriu o criteri
coercitives contra actors individuals, per raons de respecte als fonaments de l’ordre federal, es reserven per a
casos excepcionals, com a ultima ratio
han fracassat. En els estats federals avançats, aquesta regla que acabem d’enunciar no només s’aplica al “si”,
sinó també al “com” de la coerció federal, és a dir, a l’elecció dels mitjans de coerció, a la forma com aquesta
s’aplica i a les comunicacions entre ens que calgui dur a terme en els procediments i fases previs.
No es determinarà en aquestes pàgines si les mesures abans esmentades i que van ser adoptades amb motiu
de la crisi constitucional espanyola compleixen amb aquests criteris i amb els requisits de l’article 155 CE.11
En lloc d’això, l’objectiu és mostrar el funcionament de la coerció federal dins l’ordre territorial que consagra
la Constitució alemanya atès que, a causa del seu caràcter de model de l’article 155 CE, és imaginable que
de l’anàlisi de l’article 37 GG puguin, potser, sorgir pautes útils per a la interpretació i l’ús del precepte
constitucional espanyol. L’intercanvi d’idees entre ordenaments pot resultar de particular interès, atès que
12
13
2 Precedents de la coerció federal
La idea motriu de les comunitats organitzades seguint un model federal es plasma en una polifacètica
“coexistència, juxtaposició i oposició”14 entre els seus actors integrants. D’aquí en deriven nombrosos punts
decisió judicial. Davant les múltiples possibilitats de controvèrsies greus i tensions de difícil superació,
cal centrar l’atenció en aquelles institucions que fan possible preservar la Constitució en el seu conjunt15 i
mantenir la cohesió social.16
Una d’aquestes institucions és la coerció federal,17 regulada com ja s’ha dit a l’article 37 GG. La coerció
federal és “un tipus d’execució forçosa”.18 D’acord amb l’opinió més estesa, és la plasmació de les mesures
coercitives executives a través de les quals la Federació actua contra un land per tal d’obligar-lo a complir amb
(2017:
238 i seg.).
13 Vg. Ennuschat (2018: 309 i seg.) així com —tot i que només tangencialment— Lindner (2014: 101).
14 Sobre la idea federal vg. Stern (1975: 15 i seg.) i Bauer (1992: 266 i seg.).
16 Vg. Shirvani (2011: 102) i Klein (2010: apartat 4).
18 Gubelt (2012, apartat 1).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
les obligacions derivades de la Constitució o d’una llei federal que aquell hagi negligit.19 La coerció federal
executiva té a Alemanya una llarga tradició, que es remunta als precedents estatals de l’actual Federació:20
destaquen en especial l’execució federal de la Confederació Germànica i l’execució del Reich continguda a
la Constitució del Reich de 1871 i a la de la República de Weimar de 1919.
2.1 L’execució federal a la Confederació Germànica
La Confederació Germànica, formada al 1815, és comunament considerada una confederació d’estats21 en
la qual “el poder estatal va romandre essencialment en mans dels estats membres”.22 Amb tot, la coerció
23 Segons l’article 31 de l’Acta Final
de Viena (1820), “l’Assemblea Federal té el dret i l’obligació de garantir l’aplicació de (...) la Constitució
d’aplicar (...) les mesures d’execució necessàries”.24 D’aquesta forma, l’execució federal era una “solució
d’emergència”, una ultima ratio, atès que s’havien d’esgotar abans tots els altres mitjans constitucionals
disponibles.25 A més, l’execució no era fàcil d’emprar degut al procediment quelcom feixuc i complex que
s’hi preveia, per tal de protegir els estats membres afectats.
A la pràctica constitucional, la Confederació va fer ús en diverses ocasions de l’execució federal, “el mecanisme
més intens de protecció de l’ordre constitucional federal”.26 Des d’una perspectiva més general, però, podem
27 que s’emprà com a
últim recurs d’acord amb les directrius normatives que li servien de base. Sovint, un ultimàtum del Govern
el seu comportament contrari a la Constitució, per por a l’execució federal.28 Els mecanismes de l’execució
en què es dirigiren contra estats membres febles, petits o mitjans, i quan els estats membres més poderosos
estaven d’acord amb aquesta aplicació.29 En canvi, era inevitable que hi hagués una poderosa resistència si
les mesures eren acordades contra estats membres grans i ja no diguem contra alguna de les dues potències:
Àustria i Prússia. El cas més espectacular, i al mateix temps el darrer cas de posada en pràctica de l’execució
la dissolució de la Confederació Germànica.30 Al mateix temps, aquesta experiència històrica demostra la
perillositat de la coerció federal i la potencialitat explosiva que aquest instrument té per a l’estructura federal
en el seu conjunt, tant des del punt de vista jurídic com polític.31
19 Vg. Huber (1990: 635) i Klein (2010, apartat 2).
20 Sobre això i sobre (suposats) precedents en el Sacre Imperi Romanogermànic (com ara el ban de l’Imperi), però que no són
d’utilitat degut al fet de correspondre’s amb estructures i organitzacions que no són comparables amb les que aquí tractem, vg.
Nölting (1956: 5 i seg.); Klein (2010: apartats 5 i seg.); Stettner (2018, apartats 11 i seg.); Engels (2015, apartats 3 i seg.) i també
Shirvani (2011: 103 i seg.).
21 Vg. Frotscher / Pieroth (2018: 122); Kotulla (2008: 329) i mes matisadament Huber (1990: 658, 663 i seg.).
22 Vg. Frotscher / Pieroth (2018: 122 i seg.).
23 Vg. Klein (2010, apartat 10).
pàgs. 116 i seg. A això es va afegir la coneguda com execució federal informal o abreujada, regulada a l’article 19 de l’Acta Final de
Viena, i que possibilitava a l’Assemblea Federal “adoptar mesures provisionals” en cas d’agressions entre Länder.
25 Vg. Nölting (1956: 13) i Stettner (2018: 18).
26 Vg. una panoràmica al respecte a Huber (1990: 639), que assenyala l’apreciable xifra de quatre casos durant els prop de 50 anys
de durada de la Confederació Alemanya; vg. també Kotulla (2008: 388 i seg.).
27 Vg. Kotulla (2008: 388); semblantment Stettner (2018: apartat 19).
28 Shirvani (2011: 102 i 119, que es refereix a l’ús de la coerció federal contra Brunswick (1829/30) i Frankfurt (1834); vg. també
Kotulla (2008: 388), entorn d’un procediment contra el Gran Ducat de Baden.
29 Vg. Shirvani (2011: 102 i 118 i seg.); Kotulla (2008: 389) i Klein (2010, apartat 12).
va encetar la coerció federal preventiva i informal de l’article 19 de l’esmentada Acta. Vg. més en detall sobre això Huber (1988: 531
i seg. I 543 i seg.) i un breu repàs a Kotulla (2008: 473 i seg.).
31 Vd. Klein (2010, apartat 12).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
2.2 L’execució segons la Constitució del Reich de 1871
La Constitució de 187132 regulà l’execució del Reich de manera molt succinta33 en el seu article 19: “Si els
estats membres no compleixen amb els seus deures constitucionals, se’ls pot exigir que ho facin per mitjà
de l’execució. Aquesta execució serà decidida pel Bundesrat i executada pel Kàiser”. Per tant, la Constitució
posà l’ordre de dur a terme l’execució en mans del Bundesrat, òrgan federal integrat pels representants
dels membres de la Confederació.34 El Bundesrat era, en certa mesura, “l’amo i senyor del procediment
d’execució”, perquè no només decidia sobre l’execució en si, sinó que a més determinava els mitjans de
preveia cap procediment preliminar. A banda de l’aplicació de mesures d’índole militar, es consideraren
tots els mitjans que fossin necessaris per assolir el compliment forçós per part del land, inclosa l’ocupació
d’aquest i del seu poder executiu.35 Per si això fos poc, els deures dels länder l’incompliment dels quals
podia donar lloc a l’execució federal estaven formulats de manera molt àmplia: el deure de mantenir la pau,
el deure d’enquadrar la política del land dins del marc general de la política del Reich o el deure de mantenir
la seguretat interna i d’evitar tot perill per a aquesta.36
En la realitat constitucional del Reich, malgrat aquesta concepció tan àmplia de l’execució federal, aquesta no
va tenir cap virtualitat pràctica, atès que mai no es va aplicar.37 Des d’un punt de vista politicoconstitucional
això pot explicar-se per l’aleshores curós estil diplomàtic de les relacions entre el Reich i els länder, que a
la llarga va cristal·litzar en la formació del principi de lleialtat federal.38 L’estructura constitucional federal
del Reich es basà en la relativa autonomia dels länder i en un consens federal bàsic39 fonamentat no en
implicades perquè arribessin a solucions a través de negociacions, concessions mútues i pactes. Aquesta
recolzà aquella resistència a prendre mesures coercitives contra els länder.
2.3 L’execució del Reich a la República de Weimar
A la República de Weimar la base jurídica per a l’execució del Reich es trobava a l’article 48.1 de la
Constitució de 1919.40 El precepte indicava que: “quan un land no compleixi els deures que li pertoquin en
virtut de la Constitució del Reich o de les lleis del Reich, el president del Reich podrà fer-hi front amb l’ajut
de la força armada”.41 A més, la Constitució establia en el seu article 48.3 que el president del Reich havia
d’informar immediatament el Reichstag de les mesures adoptades i que, si aquest ho demanava, el president
hauria de deixar sense efecte les mesures esmentades. L’òrgan federatiu, el Reichsrat, no estava (a diferència
del que passava amb el Bundesrat durant l’etapa prèvia de la Constitució del Reich de 1871)42 involucrat en
l’adopció de mesures coercitives. D’altra banda, les obligacions l’incompliment de les quals constituïa el
requisit previ per a l’adopció de les mesures coercitives havien de ser obligacions d’una especial qualitat o
33 Sobre les detallades regulacions sobre la coerció federal a la Constitució de la Confederació Alemanya del Nord, que durant els
prop de 40 anys d’aquesta estructura política no es posaren en pràctica, vg. Klein (2010, apartat 14) i Stettner (2018, apartat 23).
34 Vg. sobre això i sobre el que a continuació s’explicarà Klein (2010, apartat 15); Stettner (2018: apartats 24 i seg.) i amb més detall
Huber (1988: 1029 i seg.).
35 Vg. Huber (1988: 1031 i seg.).
36 Vg. Huber (1988: 1036 i seg.).
37 Vg. Nölting (1956: 24); Shirvani (2011: 103); Bauer (2015b: apartat 1); Klein (2010, apartat 15) i Stettner (2018, apartat 25).
38 Vg. al respecte Bauer (1992: 38 i seg.).
39 Vg. Shirvani (2011: 120).
41 La relació, mai aclarida de manera concloent, entre el president del Reich i l’anomenat per la doctrina poder de dictadura derivat
de l’article 48.2 de la Constitució (consistent en la possibilitat del president de prendre les mesures necessàries, inclosa la suspensió
de drets fonamentals, en cas de greu amenaça per a la seguretat i l’ordre públics), va portar a l’aplicació pràctica de tots dos preceptes,
48.1 i 48.2, d’una forma que desdibuixava les fronteres que havien d’existir entre tots dos, la qual cosa va ser afavorida pel fet que
el president del Reich concentrés la competència per emprar tots dos instruments. Vg. al respecte Klein (2010, apartat 17) i Stettner
(2018, apartats 27 i seg.).
42 Vg. supra nota 34.
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
entitat; en concret, havien de ser les obligacions que “corresponen als länder en la seva condició de membres
del Reich” o que “resulten de la seva relació de subordinació al Reich”.43 Aquests “deures imperials” dels
länder incloïen no només deures derivats de disposicions constitucionals i legals expresses, sinó també
deures no escrits, en particular el “deure de lleialtat”44 federal i posteriorment els deures assumits pel Reich45
de pau, seguretat i ordre.46 El president del Reich havia de decidir sobre els mitjans de coerció i el seu ús,
així com sobre l’existència dels requisits necessaris per adoptar la decisió d’execució en cada cas.47 El text
constitucional només esmentava expressament l’ús de la «força armada» com a mecanisme de l’execució.
Ara bé: s’acceptà que aquest era només el mecanisme més contundent, però no l’únic: aplicant el principi a
maiori ad minus, es podia recórrer a mitjans menys radicals, com ara l’execució per substitució a expenses
del land.48 A més, era d’aplicació la doctrina de l’execució com a ultima ratio, i per a l’aplicació esglaonada
de les concretes mesures d’execució es recordava la necessitat de tenir en compte la regla de l’aplicació
proporcionada del dret.49
Reich la decisió i les mesures adoptades pel president del Reich.50
En les relacions entre Reich i länder, políticament convulses i molts cops fortament polaritzades i
radicalitzades, el president del Reich va fer ús quatre vegades del seu poder coercitiu o d’execució durant els
gairebé catorze anys de vida de la Constitució de Weimar.51 Ja a l’any 1920 hi hagué una execució contra els
van ser activitats revolucionàries amb la participació dels governs; en tots els casos els mitjans emprats
equivalgueren a prendre el control del land i del seu poder executiu. Per la seva banda, la intervenció contra
el land de Saxònia l’octubre de 1923 també vingué motivada per activitats revolucionàries (comunistes)
que comptaren amb el recolzament de parts del govern del land, i que dugueren a l’enfrontament entre els
ministres saxons i a l’exercici del poder executiu per part d’un comissari del Reich.
El cas més conegut i àmpliament difós d’execució del Reich fou la intervenció davant Prússia de 1932, que
ha passat a la història amb el nom de “Cop a Prússia” (Preußenschlag).52 L’execució es basà en l’acusació que
el govern prussià havia violat els seus deures imperials en descuidar la seva obligació de defendre’s davant
els disturbis promoguts pels comunistes i les seves activitats d’alta traïció. Això va conduir al nomenament
d’un comissari del Reich i a la destitució dels ministres prussians dels seus càrrecs. Durant la posterior
l’execució, però que les mesures contra Prússia podien basar-se en part en l’anomenat “poder de dictadura”
del president (adopció per part d’aquest de les mesures necessàries, inclosa la suspensió de drets fonamentals,
constitucional que descriu la caiguda de la República”.53 El Cop a Prússia fou al mateix temps preludi de la
54
43 En tal sentit el principal comentarista de la Constitució del Reich, Anschütz (1930: 377-378) i també el propi autor a Anschütz (1933).
44 Vg. Anschütz (1930: 377-378).
45 Vg. supra nota 36.
46 Huber (1993: 733 i seg.). Sobre la qüestió polèmica de si l’incompliment de l’obligació com a presupòssit de la coerció del Reich
havia de ser culpable, vg. Huber (1993: 735 i seg.).
47 Vg. Anschütz (1930: 377-379).
48 Vg. Anschütz (1930: 377-379) i Huber (1993: 737 i seg.).
49 Vg. Huber (1993: 734) i Nölting (1956: 26).
cas del procediment contra el Cop a Prússia (vegeu nota 52), ja que no va tenir efectes suspensius, es refusà la possibilitat de dictar
mesures cautelars i el recurs acabà per no prosperar a causa de l’abans esmentada mescla de la coerció amb el “poder de dictadura”
(vegeu supra nota 41). Vg. Klein (2010, apartat 19).
51 Vg. sobre els diversos casos d’aplicació Anschütz (1930: 377-380); Nölting (1956: 27 i seg.); Huber (1993: 741 i seg.) i Stettner
(2018, apartat 28).
sobre el context polític, Frotscher / Pieroth (2018: 282 i seg.); de manera més exhaustiva, vg. Grund (1976), Vetter (1979: 125 i seg.)
i Huber (1984: 1120 i seg.).
53 Vg. Stolleis (1999: 121).
54 Vg. Stolleis (1999: 122).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
Weimar.55
de mesures coercitives pot posar a prova tant políticament com jurídicament tota l’estructura federal i, en
darrera instància, pot conduir a la seva caiguda.
La coerció federal regulada a l’article 37 GG segueix la tradició de la doctrina de l’execució de la
Confederació i del Reich de les etapes constitucionals prèvies, però malgrat això es desvia substancialment
dels pressupòsits, competències, procediments i mitjans executius recollits en les normes precedents de les
esmentades èpoques. Especialment si fem una comparació amb el període de Weimar, veurem que la regulació
seguit més en detall.
3.1 Origen i desenvolupament
Si anem a la història del seu origen,56 veurem que la coerció federal es remunta a l’article 115 del projecte de
Constitució de Herrenchiemsee de 1948,57 la redacció del qual ja es corresponia en gran mesura amb la del
moment la possibilitat d’evitar incloure cap regulació sobre l’anomenada “execució federal”. La raó per això
un requeriment d’aquest conduiria a idèntic resultat que l’execució federal”.58 En canvi, “s’abandonà la idea
federal, (…) atès que pot haver-hi casos que requereixin una actuació immediata”,59
incloure la regulació i recollir la idea que “si un land es negués de manera persistent a complir amb les
seves obligacions federals (…) en cas necessari s’hauria de recórrer a la coerció federal”.60 En el Consell
Parlamentari la inclusió d’una disposició sobre la coerció federal va deixar de ser controvertida, i els debats
van passar a girar entorn de la ubicació sistemàtica d’aquella i de les modalitats de la coerció federal.61
ha estat l’entorn en el qual la coerció federal s’insereix. Ens referim al desenvolupament polític que ha tingut
lloc a Alemanya des de 1949 i, en especial, als canvis en el model federal de relacions entre Federació i
länder, l’alt grau d’homogeneïtzació i unitarització, la tendència cap a un tractament cooperatiu i consensuat
62
Això no vol dir, en cap cas, que l’article 37 GG hagi perdut tot el sentit o bé que hagi quedat obsolet degut a
dècades d’inaplicació. D’un costat, la coerció federal, com una mena de “garrot dins del sac”,63 de “vaixell
fondejat” o d’amenaça entre bastidors,64 desplega un cert efecte d’advertència o dissuasió que s’ha evocat
55 Vg. Frotscher / Pieroth (2018: 284 i seg.; 311).
56 Vg. amb més detall sobre això Klein (2010: apartats 22 i seg.); Stettner (2018, apartats 29 i seg.); Von Doemming / Füsslein / Matz
(1951: 334 i seg.) i Bachmann (1996: 703 i seg.).
57 Informe sobre la Convenció Constitucional de Herrenchiemsee del 10 al 23 d’agost de 1948, editat per Peter Bucher. A: Diversos
autors (1981: 504 i seg.).
58 Informe de la subcomissió II. A: Diversos autors (1981: 243 i seg.).
59 Informe de la subcomissió II. A: Diversos autors (1981: 279 i seg.).
60 Informe de la subcomissió II. A: Diversos autors (1981: 279 i seg.); semblantment a l’Informe sobre la Convenció Constitucional.
A: Diversos autors (1981: 564).
61 Vg. Bachmann (1996: 706 i seg.).
62 Vg. Oebbecke (2008: 764 i seg.); Klein (2010, apartat 1, 3) i Bauer (2015b, apartat 6).
63 En paraules d’Erbguth / Schubert (2018, apartat 3).
64 Vg. Klein (2010, apartat 5).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
repetidament en el passat.65 D’altra banda, la coerció federal pot complir una funció d’últim recurs66 per
a aquells casos en els quals, apartant-se dels usos i pràctiques federals prèvies, un land trenqui el consens
no pugui arribar a temps.
Per tot el que s’acaba d’indicar, l’article 37 GG és una mena de mesura precautòria, la importància de la
qual no s’ha de subestimar. Aquesta base jurídica per a l’adopció de mesures coercitives concretes no és,
certament, un component indispensable67 ni una “pedra angular”68 de l’ordenament federal, ni tan sols des
del punt de vista del dret comparat.69 Ans al contrari, la previsió d’un mecanisme alternatiu de resolució
acceptada, fora millor que l’aplicació executiva de mesures jurídiques concretes, una mica “marcial”70 i
arcaica si ho considerem des d’una perspectiva històrica.71 Però aquestes observacions crítiques no canvien
72
constitucional de la Constitució alemanya.
3.2 Punts clau de la coerció federal de l’article 37 GG
En cert sentit, l’article 37 GG queda en molts aspectes fora del marc usual de les normes constitucionals
vigents. Les peculiaritats de la coerció federal inclouen la manca de mesures que li serveixin d’exemple dins
73
una apreciable distància mostrada pels actors politicoconstitucionals respecte de la seva existència i una
74 Només en les obres de comentaris a la
Constitució trobarem, per raons òbvies, una necessària menció a l’article 37 GG. En aquestes obres, més
enllà de discrepàncies en qüestions de detall, s’ha assentat una interpretació relativament homogènia75
entorn de les estructures bàsiques de la coerció federal, tot fent-se un tipus d’aproximació al precepte que
essencialment es concentra a estudiar els punts clau de les seves condicions o pressupòsits i de les facultats o
poders que atorga.76 En aquest sentit cal tenir present que l’article segueix el model d’una regla condicional:
65 Per exemple, en matèria d’energia atòmica, en casos d’aplicació defectuosa de directives europees per part dels länder, o en
exemples anteriors vg. Mombaur (1984: 124 i seg.).
66 Von Danwitz (2018, apartat 1); Klein (2010, apartat 3) i Hellermann (2018, apartat 2).
67 Cfr. en canvi Von Danwitz (2018, apartat 1, que parla de “funció de reserva indispensable”); Klein (2010, apartat 3, que diu que
prescindible”).
68 Stettner (2018, apartat 44).
69 Vg. allò que s’ha indicat supra a les notes 5 i seg.
70 Del “caràcter marcial” de l’aplicació històrica de la coerció en parla Von Danwitz (2018, apartat 7).
(2002, apartats 13 i seg.), qui no nega que pugui existir la disposició sobre la coerció federal, però atès el requisit del consentiment
del Bundesrat, dubta amb bones raons que els requisits de la coerció federal s’arribin a complir mai.
72 En canvi vg. críticament Stettner (2018, apartat 50), que indica que “això no és encertat en tots els aspectes”.
sentències (emeses durant els primers anys d’aplicació de la GG) que tracten merament de la relació entre la coerció federal i les
mesures provisionals que es puguin adoptar; en concret, les sentències 3, 52 (57); 7, 367 (369, 372 i 493); i 7, 374 (376); cfr. a més
les referències incidentals que hi ha sobre l’“article 37 GG” a les sentències 1, 167 (171); 6, 104 (118); 7, 305 (308); 13, 54 (79); i
138, 102 (113).
col·laterals a la coerció federal; vg. Schöning (2008: 313 i seg.) i Hanschel (2012: 589 i seg., 607 i passim).
concrets dels pressupòsits i conseqüències de la coerció federal, que no obstant no esmentarem aquí, atès que són diferències que no
afecten l’acord que hi ha entre aquests autors pel que fa a les característiques principals de la coerció.
76 Vg. al respecte Bauer (2015b, apartats 7 i seg.); Bothe (2001: apartats 11 i seg.); Von Danwitz (2018, apartats 11 i seg.); Engels
(2015: apartats 12 i seg.); Erbguth / Schubert (2018: apartats 6 i seg.); Gubelt (2012, apartats 3 i seg.); Hellermann (2018, apartats
4 i seg.); Klein (2010, apartats 41 i seg.); Leisner (2018, apartats 2 i seg.); Münkler (2018, apartats 6 i seg.); Pieroth (2018, apartats
2 i seg.); Rühmann (2002, apartats 16 i seg.); Stettner (2018, apartats 52 i seg.); Windthorst (2017, apartats 4 i seg.); Wolff (2018,
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
si es compleixen les condicions de l’article 37 GG (vegeu infra apartat 3.2.1), aleshores aquest atorga al
Govern federal els poders coercitius als quals el precepte es refereix (vegeu infra apartat 3.2.2).
3.2.1 Condicions de la coerció federal
Segons estableix l’article 37.1 GG, l’ordre d’emprar la coerció federal pressuposa d’una banda que un land
no compleix les obligacions que la Constitució federal o una altra llei federal li imposen, i d’una altra que el
Bundesrat ha aprovat la mesura coercitiva.
D’acord amb això, l’incompliment dels deures federals ha de ser comès en primer lloc per un land. Atès
que el land actua davant la Federació a través dels seus òrgans constitucionals, ha de vetllar regularment pel
comportament d’aquests. L’incompliment de les seves respectives obligacions per part d’altres ens, com ara
ens i no hi posés remei o no exercís el seu poder de supervisió sobre ells, violant així les seves obligacions
federals; llavors sí que es podria considerar l’exercici de la coerció federal.77 D’altra banda, la coerció no
pot emprar-se davant de decisions judicials que vulnerin les obligacions federals, ja que això vulneraria la
independència judicial (article 97.1 GG).78
La conducta infractora del land ha d’estar relacionada amb les obligacions federals. Aquestes són només
aquelles obligacions que afecten les relacions entre la Federació i el land o bé entre els länder, és a dir,
que incumbeixen al land en la seva relació amb la Federació o amb altres länder. Per tant, l’incompliment
d’altres obligacions diferents que pertoquin als länder en la seva relació amb els seus ciutadans o amb estats
estrangers o els ciutadans d’aquests està descartat com a pressupòsit de la coerció federal. D’altra banda,
els suggeriments o pautes de conducta, a causa de la seva manca de caràcter vinculant, no poden constituir
cap obligació i són, per tant, meres recomanacions o consells, l’incompliment dels quals no pot donar lloc
a la coerció federal. Així mateix, una situació de crisi pressupostària en un land, considerada aïlladament,
no vulnera cap obligació federal per ella mateixa i no legitima, per tant, per a l’adopció de cap mesura
persona nomenada per la Federació que vigilés que el land no fes més despesa que l’autoritzada.79
L’obligació federal ha de néixer de la Constitució federal o d’una altra llei federal. No resulta possible oferir
una llista exhaustiva de les obligacions federals, i això és degut al fet que sovint aquesta mena d’obligacions
es van derivant a partir de la interpretació de les lleis.80 Amb tot, a tall d’exemple, podem fer esment de les
següents:
- el deure dels länder d’organitzar el seu ordre constitucional sota els principis republicans, democràtics,
socials i de respecte a l’estat de dret (article 28.1 GG).
- el deure de prestar assistència judicial i administrativa (article 35 GG).
- el deure dels länder de nomenar els representants del seu govern al Bundesrat (article 51.1 GG).
- l’obligació d’aplicar les lleis federals com a assumpte propi dels länder (article 84 GG), així com per
delegació de la Federació (article 85 GG).
apartats 3 i seg.); Oebbecke (2008: 564 i seg.) i Stern (1984: 715 i seg.).
77 Seria, per exemple, el cas d’un municipi que volgués impulsar una consulta popular municipal sobre qüestions relatives a la
defensa (com ara els equipaments amb armes nuclears) tot envaint la competència exclusiva federal en aquesta matèria, i que el land
no actués sobre el municipi amb els seus poders de supervisió sobre l’activitat d’aquest. Vg. sobre aquestes qüestions la Sentència
78 Malgrat tot, és possible que es produeixi un incompliment de les obligacions federals si una sentència viola la llei federal i el
land renuncia a presentar un recurs que podia interposar, o s’absté de posar remei a l’incompliment en el futur mitjançant reformes
normatives que estiguin a la seva mà; vg. sobre això Klein (2010, apartat 41) i Von Danwitz (2018, apartat 14).
79 Vg. entorn de la discussió sobre aquest tema Sierck / Pöhl (2006); en sentit negatiu Pauly / Pagel (2006: 1034 i seg.); Pieroth
(2018, apartat 3); Hellermann (2018, apartat 5.4); amb dubtes pel que fa a la legislació en matèria pressupostària d’un land vg. Klein
80 Vg. Klein (2010, apartat 52); una exposició sistemàtica es pot trobar a Mombaur (1964: 32 i seg.).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
- l
-
federal.81
En canvi, han de descartar-se, com a normes que generin obligacions en el sentit de l’article 37.1 GG, degut
a la redacció d’aquest, normes com ara els reglaments federals, el dret consuetudinari federal, el dret federal
no escrit, així com els acords entre länder o els acords entre administracions,82 tot això amb l’única excepció
que una determinada disposició continguda en alguna d’aquestes normes es pugui entendre, mitjançant una
interpretació raonable, que és al mateix temps en realitat part de la Constitució federal o d’una llei federal.
Per les mateixes raons, el recurs en general a la lleialtat federal com a base per a fonamentar o generar
obligacions en el sentit de l’article 37.1 GG resulta a priori problemàtic i discutit,83 tot i estar aquella inclosa
en certa mesura entre els deures federals.84
L’incompliment d’un land pot consistir en una acció o en una omissió. És indiferent si l’obligació federal no
perquè es compleixi el pressupòsit o condició de l’”incompliment”.85 La coerció federal no té ni pot tenir
com a objecte la vigilància constant, o per dir-ho d’alguna forma, el control “simultani i en temps real” de
totes les activitats d’un land en previsió d’hipotètics perills.86
En conseqüència, les aspiracions a la secessió, que a Alemanya es manifesten de manera ocasional,87 poden
vulnerar les obligacions federals.88
hipotètic intent de Baviera d’abandonar la Federació, que la República Federal d’Alemanya és un estat-nació
basat en el poder constituent que resideix en el poble alemany, i que, per tant, els länder no són els “senyors
de la Constitució”: “no hi ha sota la Constitució cap espai per a l’intent de secessió d’un land. Aquests intents
violarien l’ordre constitucional”.89 Atès que la Constitució, en la seva actual versió, no reconeix cap dret a
separar-se i independitzar-se de la Federació, els intents en aquest sentit d’un land que se’n volgués separar
suposarien la vulneració dels seus deures constitucionals de protegir i observar l’ordre constitucional federal
i els principis constitucionals.90 Això no exclou naturalment la hipòtesi d’una reforma constitucional que
81 Vg. Klein (2010: apartat 50); Stettner (2018: apartat 63) i Stern (1984: 715).
82 En aquest sentit, vg. Gubelt (2012, apartat 6); Pieroth (2018, apartat 3); Stettner (2018, apartat 62); dubtós pel que fa als reglaments
vg. Klein (2010, apartat 49); sense pronunciar-se de manera concloent vg. Erbguth / Schubert (2018, apartat 6); Engels (2015, apartat
18); d’un altre parer vg. Bothe (2001, apartat 13); Hellermann (2018, apartat 5.3) i von Danwitz (2018, apartat 18).
(2018, apartat 3); Klein (2010, apartat 48); refusen en
canvi la possibilitat Pauly / Pagel (2006: 1032); cfr. també Stettner (2018, apartat 60).
84 Per exemple, Erbguth / Schubert (2018, apartat 8); Gubelt (2012, apartat 6); Stern (1984: 715); Schöning (2008: 315 i seg.); cfr. també
federals en el sentit de l’article 37.1 GG que es derivin de la lleialtat federal a través de la interpretació de la Constitució o d’altres lleis
federals. Davant d’això, s’exclou de la coerció federal, per exemple, l’obligació que pugui derivar de la lleialtat federal consistent a fer
complir els deures contractuals vinculants existents a nivell intrafederal. Sobre això, vg. també Bauer (2015b, apartats 10 i 40).
85 En el mateix sentit que aquí vg. Engels (2015, apartat 19); Erbguth / Schubert (2018, apartat 9); Gubelt (2012, apartat 7); Klein
(2010, apartat 54); Stettner (2018, apartat 65), i Von Danwitz (2018, apartat 20); sobre “amenaces de vulneració de deures” sense
.
86 Vg. Von Danwitz (2018: apartat 20).
87 Sobre les discussions, que sempre revifen, al voltant d’una sortida de Baviera d’Alemanya vg. Lindner (2014: 97 i seg.).
88 Ennuschat (2018: 310, 313); Lindner (2014: 101) i Hellermann (2018, apartat 5.5).
ni d’intents de secessió del land ni de mesures de coerció federal. La fonamentació de la decisió, basada només en tres frases, no
deixa clar quin és l’objecte o la causa de la demanda d’empara constitucional subjacent. Segons s’indica, aquesta demanda es va
dirigir “contra la inadmissió de la petició de fer un referèndum sobre la separació de Baviera d’Alemanya i contra la disposició
segons la qual el referèndum s’havia de fer en el conjunt del territori federal i no només a Baviera”. Possiblement el demandant
va sol·licitar a Baviera autorització, perquè es fes un referèndum i fracassà amb aquesta sol·licitud. Vg. una explicació similar a
Hillgruber (2017: 239).
90 Cfr. Hellermann (2018, apartat 5.5); una altra orientació normativa a Ennuschat (2018: 310), per a qui amb la secessió d’un land
el “deure central” de “l’anomenada lleialtat federal (…) es veuria vulnerat de la manera més greu”; en un altre sentit vg. Hillgruber
(2017: 240), qui es fonamenta entre altres en el preàmbul i en l’article 21.2.1 GG.
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
creés una opció de separació per als länder que ho volguessin. Aquesta hipòtesi s’ha considerat a vegades en
el passat, però per moltes i bones raons constitueix en l’actualitat una opció totalment irreal.91
Abans de l’aplicació de la coerció federal és necessari el consentiment del Bundesrat.92 Aquest ve referit a la
constatació que s’han donat els pressupòsits de la coerció, a la manera d’executar aquesta i a les concretes
mesures en què aquella consistirà.93 Per tant, el Bundesrat té una competència pròpia per examinar aquestes
qüestions i decidir allò que consideri procedent. El text del precepte constitucional no és del tot clar, però
només a través del dret del Bundesrat a fer un examen exhaustiu poden assegurar-se adequadament els
objectius protegits per l’article 37.1 GG: l’adopció d’una decisió apropiada i responsable del Bundesrat,
la protecció davant de decisions excessivament apressades o poc meditades i l’efectiu assegurament de
l’ordenament federal sobre bases coherents amb el federalisme. El consentiment del Bundesrat pot ser
revocat en qualsevol moment, amb la conseqüència que caldrà interrompre els procediments i les mesures
que s’haguessin ja iniciat.
3.2.2 Passes procedimentals i poders de coerció del Govern federal
Si s’escauen els pressupòsits necessaris, l’article 37.1 GG posa l’organització i l’execució de la coerció federal
en mans del Govern federal en tant que òrgan col·legiat (article 62 GG), però sempre amb el consentiment
previ (i mantingut en el temps) del Bundesrat. La manera de procedir del Govern federal es pot dividir en
vàries etapes o fases procedimentals.94 En primer lloc, la determinació de si s’han complert els pressupòsits
de la coerció; en segon lloc, la decisió sobre el “si”, és a dir, sobre si actuar; en tercer lloc, la decisió sobre
s’hagi decidit aplicar.95
Seguint aquest itinerari procedimental, el Govern federal comprova en un primer pas si es compleixen
els pressupòsits o requisits constitucionals de la coerció. En principi el Govern federal és responsable de
determinar si un land ha incomplert les seves obligacions federals. Ara bé: l’article 84.4 GG conté una
excepció a això, en la mesura que atribueix al Bundesrat la competència de determinar si un land ha incomplert
les seves obligacions lligades a l’execució de les lleis federals com a assumpte propi.96
fa un segon pas relatiu a “si” al seu parer és necessari recórrer a la coerció federal. L’article 37.1 GG, en dir
que el Govern “pot” adoptar mesures de coerció, li deixa un marge de maniobra, que seguint la terminologia
pròpia del dret administratiu és interpretat com un espai de discrecionalitat. Això obre al Govern federal
l’article 93.1.3 GG. Com a límit a aquell espai de discrecionalitat se cita també comunament la prohibició de
prendre mesures excessives, desproporcionades.97 Amb tot, l’aplicació d’aquest principi de proporcionalitat
i de l’esfera de llibertat que d’ells se’n deriva, és inaplicable a les relacions entre Federació i länder i a
91 Lindner (2014: 97 i seg.).
92 El consentiment del Bundesrat és pressupòsit de la constitucionalitat de la mesura, de manera que un consentiment a posteriori no
93 L’abast d’aquest poder d’examen o de constatació d’aquests extrems és controvertit. En el sentit indicat aquí vg. Erbguth /
Schubert (2018, apartat 18); Gubelt (2012, apartat 17); Klein (2010, apartats 76 i seg.); Münkler (2018, apartat 13); Stettner (2018,
apartats 74 i seg.); en sentit diferent vg. per exemple Von Danwitz (2018, apartat 32), qui exclou de l’examen els fets que generarien
la coerció i el limita al “si” de la intervenció i a l’elecció dels mitjans necessaris; per la seva banda no es pronuncia de forma clara
Engels (2015, apartats 28 i seg.).
94 Entorn de l’aspecte procedimental, amb diverses fases i subdivisions cfr. Erbguth / Schubert (2018, apartats 14 i seg.); Klein (2010,
apartats 61 i seg); Hellermann (2018, apartats 8 i seg.); Engels (2015, apartats 20 i seg.); cfr. també d’altra banda les referències fetes
a la nota 76.
95 Aquestes són fases ideals, sistemàticament separades en diversos estrats, però lògicament es poden superposar a la pràctica.
96 Vg. al respecte, per exemple, Engels (2015, apartat 22).
97 Vg. per exemple Gubelt (2012, apartat 11); Rühmann (2002, apartat 28); Stern (1984: 717); més en profunditat vg. Heusch (2003:
119 i seg.); en sentit contrari Von Danwitz (2018, apartats 30 i seg.); Hellermann (2018, apartat 10); no es pronuncien de manera
concloent Klein (2010, apartat 65) i Pieroth (2018, apartat 4).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
la determinació de llurs competències.98 En qualsevol cas sembla més compatible amb el sistema jurídic,
i certament preferible, recórrer al principi de lleialtat federal,99 les concrecions del qual, pel que fa a les
limitacions que es decideixi aplicar, no haurien de dur a la pràctica a resultats que s’allunyessin del principi
de proporcionalitat.100 Ara bé: pel que fa a les conseqüències de major abast de les obligacions que se’n
deriven de la lleialtat federal,101 i que generen pel govern federal, per exemple, el deure de donar al land
afectat l’oportunitat de manifestar la seva posició dintre del procediment i que la Federació consideri el
contingut d’aquesta, aquesta obligació addicional d’escoltar el land es pot ometre en cas d’urgència.102
Independentment d’aquestes consideracions, però, la coerció federal s’hauria d’emprar, per raons de
prudència i de consideració politicoconstitucional, només com a ultima ratio.103
Un cop presa la decisió fonamental d’aplicar la coerció federal, arriba en un tercer pas la decisió sobre el
“com” o, més exactament, sobre quines mesures de coerció escollir. Per a aquesta ponderació entorn de
l’elecció que es prengui, l’article 37.1 GG no ofereix cap alternativa concreta, sinó que faculta les parts
per a adoptar les “mesures necessàries”. Almenys la norma limita la discrecionalitat referint-se a aquesta
noció de “necessitat”, que constitueix doncs una referència explícita en aquest punt als requisits de la
proporcionalitat,104 la qual cosa prohibeix les reaccions exagerades i limita la discrecionalitat en l’elecció
de les mesures als mitjans apropiats per a protegir l’ordre federal. Amb tot, l’ús generalitzat i ampli del
principi de proporcionalitat tampoc no és indiscutit degut a la falta de participació dels länder en l’elecció de
les mesures, i es plantegen com a límits, en lloc d’aquell, el del respecte a l’estatalitat dels länder i el deure
de comportament federal amistós.105 De tota manera, aquests debats i controvèrsies sobre criteris o pautes
equivalents, tot i ser dogmàticament i jurídicament molt importants, a la pràctica no condueixen a resultats
106
Des del punt de vista pràctic, en una primera aproximació allò més important són les “mesures” no concretades
de l’article 37.1 GG. El text constitucional, deliberadament obert en aquest punt,107 possibilita una gestió
en la norma, ens manquen també exemples de mesures extrets de la pràctica. La doctrina discuteix sobre
un seguit de mesures de coerció admissibles i inadmissibles, que en alguns casos s’han volgut enumerar en
108
mesures de coerció possibles, entre altres, les següents,109 que serien preses contra el land, no directament
contra la població d’aquest:
- Instruccions i ordres adreçades al land.
proporcionat dels drets és un principi general del dret que és propi de tot el sistema jurídic, i per tant, si es fa un examen més detingut,
s’ha de concloure que no es limita a les relacions entre l’Estat i els ciutadans.
(2018, apartat 9).
100 Sobre això, Bauer (1992: 355 i seg., esp. 358 i nota 218).
101 Vg. Bauer (1992: 342 i seg., 352 i seg., 354).
.
103 Igualment vg., per exemple, Erbguth / Schubert (2018, apartat 2); Klein (2010, apartat 65); també és favorable a la noció d’ultima
ratio Stettner (2018, apartat 71), per a qui, en circumstàncies normals, d’això se’n derivaria el deure d’involucrar prèviament el
104 Cfr., per exemple, Bothe (2001, apartat 22), Erbguth / Schubert (2018, apartat 11); Gubelt (2012, apartat 15); Oebbecke (2008:
766) i, en sentit diferent, Münkler (2018, apartat 10).
105 Vg. Von Danwitz (2018, apartat 30), assenyalant que l’elecció de les mesures coercitives no es basa només en la necessitat i
Engels (2015, apartat 25).
106 Vg. una valoració semblant a Gubelt (2012, apartat 15); Klein (2010, apartat 66); també Pieroth (2018, apartat 4); cfr. una combinació
diferent a Münkler (2018, apartat 10); entorn de les diferències dogmàtiques i jurídiques vg. Bauer (2015b, apartats 12 i 52).
107 Sobre això, Von Doemming / Füsslein / Matz (1951: 336); Bachmann (1996: 707 i seg.); Klein (2010, apartat 25 i 28); Stettner
(2018, apartat 33).
108 Sobre aquests debats cfr. Bothe (2001, apartats 23 i seg.); Engels (2015, apartats 30 i seg.); Erbguth / Schubert (2018, apartats
12 i seg.); Gubelt (2012, apartats 13 i seg.); Hellermann (2018, apartats 9 i seg.); Klein (2010, apartats 82 i seg.); Münkler (2018,
apartats 11 i seg.); Pieroth (2018, apartats 5 i seg.); Stettner (2018, apartats 80 i seg., 83 i seg.); Von Danwitz (2018, apartats 34 i
seg.); Wolff (2018, apartat 6); Stern (1975: 716 i seg.); Oebbecke (2008: 766) i Shirvani (2011: 120 i seg.).
109 Vg. per tots Erbguth / Schubert (2018, apartat 19) i Gubelt (2012, apartat 19).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
-
bloqueig dels pagaments federals al land.
- Negativa temporal de la Federació a dur a terme altres tasques federals per al land.
- Mesures d’embargament i boicot, com el bloqueig de fronteres.
- Execució substitutiva per la Federació o un tercer de l’acció omesa per part del land.
- Nomenament d’un delegat federal amb poders generals o especials perquè exerceixi temporalment
les funcions legislatives i administratives del land a través de la Federació i en nom d’aquesta.
En canvi, l’article 37.1 GG no dona al Govern federal cap dret a, entre altres coses:
- Liquidar el land.
- Dissoldre el Parlament del land.
- Destituir el Govern del land.
- Mobilitzar l’exèrcit.
- Interferir en la independència del poder judicial.
- Exercir els drets de vot del land en el Bundesrat.
- Prendre mesures amb efectes punitius o de caràcter irreversible.
- Adoptar una nova constitució del land substituint-lo.
de l’execució de la coerció
federal és que el Govern federal o el seu delegat tenen dret a donar instruccions als länder i les seves
autoritats, de conformitat amb l’article 37.1 GG. Aquest dret a donar ordres en aplicació de la coerció federal
(que estableix l’article 37.2 GG) ha de distingir-se de les ordres en tant que un dels tipus possibles de
mesures coercitives (regulades a l’article 37.1 GG) i no necessita del consentiment del Bundesrat.110 Amb
tot, el Bundesrat pot retirar, per exemple, el seu consentiment a les mesures coercitives que s’hagin adoptat
de conformitat amb l’article 37.1 GG, i amb això deixar sense base amb efecte ex nunc les obligacions
federals que s’hagin imposat i, per tant, també el dret a donar ordres per a implementar la coerció que recull
l’article 37.2 GG. Atès que l’únic objectiu de la coerció federal és incitar el land que no compleix les seves
obligacions a complir-les, la seva aplicació ha de cessar tan aviat com el land cedeixi i torni a complir amb
els seus deures.111
3.2.3 Assumpció de les despeses i control per part del Tribunal Constitucional Federal
Pel que fa a l’assumpció de les despeses en què hagin incorregut el Govern federal i, si és el cas, altres
länder, s’han proposat diverses solucions. Així, l’obligació de sufragar els costos podria correspondre a la
Federació112 o bé al land que va infringir els seus deures113 o bé —segons l’opinió més atendible— a manca
d’una norma que estableixi la possibilitat de reclamar, no seria d’aplicació la possibilitat d’exigir d’un ens a
l’altre el reemborsament de les despeses.114
110 L’execució i posada en pràctica de la coerció federal no és en ella mateixa una mesura en el sentit de l’article 37.1 GG, i per
tant, segons l’opinió dominant, no està subjecta al consentiment que necessita la coerció federal; cfr. sobre això i sobre les opinions
discrepants Von Danwitz (2018, apartat 37) i Bauer (2015b, apartat 14).
111 Vg. Klein (2010, apartat 71).
112 Així Erbguth / Schubert (2018, apartat 20); Gubelt (2012, apartat 20); amb el corresponent estalvi pel land.
113 Així Bothe (2001, apartat 26) i Nölting (1956: 188 i seg.).
114 En tal sentit vg. en principi Hellermann (2018, apartat 12); Münkler (2018, apartat 14); Pieroth (2018, apartat 5); la possibilitat de
reclamar reemborsaments i compensacions, doncs, no s’exclou però dependria del que disposin si és el cas les normes corresponents,
quan n’hi hagi. Vg. entorn de la discussió també Engels (2015, apartat 33), i abraçant diverses èpoques Shirvani (2011: 112).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
hi ha més qüestions a tenir en compte: si el land afectat per la coerció considera que les mesures de coerció
l’article 93.1.3 GG.115 No obstant, la interposició d’aquest recurs no impedeix a la Federació continuar amb
el procediment de coerció de l’article 37 GG.116
aviat a la discrecionalitat del Govern federal la decisió sobre si emprar els mitjans de la coerció federal o, al
117 La decisió
per a l’ordre federal. Si considerem històricament la coerció o execució del Reich o de la Federació, veurem
que apareix normalment com un “instrument de supervisió o un mitjà per a fer complir el deure d’obediència
dels länder”.118 En tant que dret sobirà de la instància superior de poder a imposar l’obediència, la coerció
s’insereix dins de la idea de relació de subordinació federal; per això, “els estats membres estan subordinats
al Reich i obligats a obeir a aquest”.119
120 una
orientació dogmàtica com aquesta està ja obsoleta tant políticament com jurídicament, i en conseqüència
la “visió tradicional de la coerció federal” ja no es pot mantenir.121 La coerció federal ha de rebre una altra
interpretació i una altra posició en el sistema.
dècades de manca d’ús d’aquell instrument són un indici d’interès, però també la punta de l’iceberg: no
menys important és el fet que en les nombroses reformes constitucionals que s’han dut a terme a Alemanya el
federalisme hagi estat reajustat constantment al llarg del temps,122 sense que la coerció federal hagi tingut mai
a les demandes i necessitats polítiques de cada època, i a les necessitats en constant evolució dels diversos
actors. Com a resultat de la interacció entre la pràctica constitucional, la canviant cultura constitucional123 i
el desenvolupament normatiu del sistema federal s’ha format un marc normatiu federal extraordinàriament
conegudes, podem dir que s’ha fet camí124 des d’un federalisme dual cap a l’Estat federal unitari, el federalisme
cooperatiu, l’Estat federal refederalitzat
125 Peter Häberle va reunir ja fa temps126 les
115 Més en detall sobre el control per part de la jurisdicció constitucional Klein (2010, apartats 105 i seg.); Stettner (2018, apartats
94 i seg.); Engels (2015, apartats 34 i seg.) i un breu repàs a Münkler (2018, apartats 4 i seg.).
118 Vg. Shirvani (2011: 112 i seg.).
119 Vg. Shirvani (2011: 113); en general sobre els esforços de l’època per a la comprensió dogmàtica de l’estat federal i els seus
efectes sobre els conceptes jurídics vg. Bauer (1992: 43 i seg., 53 i seg., 76 i seg.).
120 Vg. Bauer (1992: 128 i seg., 219 i seg.).
121 Vg. Stettner (2018, apartats 46 i seg.), que explora les “possibilitats d’una nova concepció de la institució de la coerció federal”.
122 En resum: l’ordre federal de la Constitució alemanya és quelcom en constant construcció, i així ho seguirà essent en el futur
segons mostra l’experiència; sobre això Bauer (2015a, apartats 7 i seg.).
123 Vg. al voltant d’això les referències indicades a la nota 62.
124 Semblantment Bauer (2015a, apartats 26 i seg.).
125 Vg. Michael (2006: 884 i seg.).
126 Per primer cop en una intervenció en un debat a la Jornada de Professors de Dret de l’Estat de Passau. Vg. diversos autors (1987:
148 i seg.); amb més detall Häberle (2009: 257 i seg., 427 i seg.); sobre això també Bauer (2004: 645 i seg.).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
diverses tendències i processos de desenvolupament sota la categoria comuna de la “teoria mixta de l’Estat
federal”,127 teoria que promou i facilita debats de reforma. Al darrere d’això està la recepta de l’èxit de l’ordre
federal de la Constitució alemanya, és a dir, l’alt grau d’adaptació davant dels canvis constitucionals, que
possibilita poder desenvolupar una comprensió del federalisme que es percebi com contemporània a cada
època, i donar solucions apropiades als problemes que a cada moment vagin sorgint.
bàsics del model federal. Ha perdut la seva originària funció de fonamentació del sistema, i fa temps que ha
deixat de ser una peça clau en la comprensió del federalisme. Des d’un punt de vista global, l’ús de mesures
coercitives contra un o més länder, decidit pel poder executiu i sense control previ del poder judicial, dona la
impressió de ser un “cos estrany”,128 una relíquia d’èpoques constitucionals passades. Això permet subratllar
també el seu caràcter prescindible129 a l’hora de treballar en la construcció de l’instrumental conceptual
de l’ordenament federal, però en qualsevol cas no canvia la posició actual de la coerció federal en el dret
constitucional vigent.
Abans d’optar per ressuscitar la coerció federal, tot i que això seria avui en dia totalment improbable, cal
en marxa de la coerció per part del Govern federal comporta notables riscos polítics.130 L’execució federal
contra Prússia al 1866131 i el Cop a Prússia de 1932132
constitucionals, a l’acabament de les quals, com a mínim, la coerció aplicada contribuí. Això mostra que
les mesures coercitives unilaterals “no només poden estabilitzar la unitat del conjunt social, sinó també
desestabilitzar-la”.133 La coerció federal pot aleshores crear l’efecte contrari al que se suposava que devia
aconseguir. Davant d’això, són sempre preferibles les negociacions, la mediació i altres variants de la
la Constitució) i, en cas de necessitat, el recurs a les solucions jurisdiccionals.134
són components essencials de la recepta per a l’èxit de l’ordre constitucional federal, que es basa en una
135
La coerció federal té a Alemanya una llarga tradició. Però les experiències històriques i la cultura constitucional
federal sorgida amb l’actual Constitució han aconsellat no fer ús del poder de coerció de la Federació i de les
comprensió del federalisme modern. El desenvolupament constitucional del federalisme ha anat per altres
pròpia d’èpoques constitucionals passades. La recepta per a l’èxit de l’ordenació federal de la Constitució
capacitat d’adaptació, l’obertura als canvis constitucionals i la necessària disposició a dur-los a terme. Això
posa constantment el sistema federal en la situació de produir una comprensió del federalisme adaptada a
No es pot valorar de manera concloent si tot el que s’ha explicat en aquestes pàgines pot, i en quina mesura,
aportar indicacions o pautes per avaluar les mesures coercitives aplicades amb motiu de l’intent de secessió
127 La teoria mixta de l’estat federal permet la integració pragmàtica d’elements de la teoria en les relacions juridicoconstitucionals
federals, i manté aquestes relacions obertes de cara al seu desenvolupament futur.
128 Cfr. Stettner (2018, apartat 50).
129 Sobre això vg. nota 67.
130 Vg. Klein (2010, apartat 3).
131 Sobre això vg. nota 30.
132 Sobre això vg. nota 52.
133 Vg. Shirvani (2011: 119).
134 Cfr. Stettner (2018, apartats 49 i seg.).
135 Cfr. Bauer (2015a, apartat 26).
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
ocorregut a Catalunya. D’una banda, el fet que l’article 155 CE s’inspiri en l’article 37 GG fa necessària la
comparació des del punt de vista jurídic entre la interpretació i l’aplicació de l’article 155 i les del “model”
a la constitució de destí es troba amb un determinat entorn normatiu, dogmàtic i, no menys important, de
cultura constitucional que afecta el contingut de la norma. L’article 155 CE és en alguns aspectes un préstec
de l’article 37 GG, però en cap cas una translació literal d’aquest, i també la seva integració en el marc
institucional espanyol es diferent de la que es podria donar a Alemanya. A més, el federalisme a Alemanya
té una tradició diferent de la que ha tingut a Espanya la recepció de la idea d’Estat compost. I per últim, però
no menys important, el recurs al dret comparat en l’estudi dels models federals ha demostrat des de ja fa
molt temps que les estructures federals tenen certs punts en comú o almenys semblances a tot arreu, però al
categoria única en ell mateix.136 Això val sense restriccions per a tota estructura federal; el poder inspirador
que puguin o no tenir sobre el dret constitucional espanyol l’article 37 GG, el seu entorn normatiu i les claus
a les reformes, incloent la reforma constitucional) és quelcom que dependrà del diàleg que es pugui donar
eventualment en el futur entre els sistemes jurídics constitucionals i de la possibilitat que els debats i les
BIBLIOGRAFIA
des Deutschen Staatsrechts
Anschütz, Gerhard (1933). (14a
ed.). Berlín: Verlag von Georg Stilke.
Bachmann Ulrich (1996). Art. 37. A: Hans-Peter Schneider (Coord.),
seiner Entstehung (vol. 10). Frankfurt: Klostermann.
Bauer, Hartmut (1992). Die Bundestreue
Bauer, Hartmut (2004). Bundesstaatstheorie und Grundgesetz. A: Alexander Blankenagel et al. (Coords.),
.
Bauer, Hartmut (2015a). Art. 20 GG. A: Horst Dreier (Coord.), Grundgesetz-Kommentar
Mohr Siebeck.
Bauer, Hartmut (2015b). Art. 37 GG. A: Horst Dreier (Coord.), Grundgesetz-Kommentar
Mohr Siebeck.
Bergner, Lutz (2008). . Hamburg: Verlag Dr. Kovac.
Bothe, Michael (2001). Art. 37 GG. A: Erhard Denninger (Coord.), Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz
(3a ed.). Munic: Luchterhand.
Diversos autors (1981). , (vol. 2). Berlín: De Gruyter.
136 Sobre aquells punts en comú vg. Hesse (1995: 96); Stern (1984: 648) i Bauer (2015a, apartat 21) amb majors detalls.
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
Diversos autors (1987).
46. Berlín: De Gruyter.
Berliner
Kommentar zum Grundgesetz (vol. 3). Berlín: Erich Schmidt Verlag.
Ennuschat, Jörg (2018). Der Bundeszwang gem. Art. 37 GG - Handlungsmöglichkeiten des Bundes im Falle
von Sezessionsbestrebungen eines Landes. , 2018, 309 i
seg.
Erbguth, Wilfried i Schubert, Mathias (2018). Art. 37 GG. A: Michael Sachs (Coord.), Grundgesetz
Kommentar (8a ed.). Munic: C. H. Beck.
Frotscher, Werner i Pieroth, Bodo (2018). Verfassungsgeschichte (17a ed.). Munic: C. H. Beck.
García Morales, María Jesús (2019). Bundeszwang und Sezession in Spanien: Der Fall Katalonien. Die
1, 1 i seg.
Grund, Henning (1976).. Baden-Baden: Nomos.
Gubelt, Manfred (2012). Art. 37 GG. A: Ingo von Münch i Philip Kunig (Coords.),
(vol. 1, 6a ed.). Munic: C. H. Beck.
Häberle, Peter (2009). (6a ed.). Baden-Baden: Nomos.
Häfelin, Ulrich; Haller, Walter i Keller, Helen (2012). Schweizerisches Bundesstaatsrecht (8a ed.). Zuric:
Schultess Verlag.
Hanschel, Dirk (2012).
Härtel, Ines (2012). . Berlín: Springer-Verlag.
Hellermann, Johannes (2018). Art. 37 GG. A: Volker Epping i Christian Hillgruber (Coords.),
Grundgesetz. Munic: C. H. Beck.
Hesse, Konrad (1995). (20a ed.).
Heidelberg: C. F. Muller.
Heusch, Andreas (2003). . Berlín:
Duncker & Humblot.
HillgruberChristian (2017). Keine Volksabstimmung über den Austritt Bayerns aus der Bundesrepublik.
, 201, 238 i seg.
Huber, Ernst Rudolf (Coord.) (1978). (vol. 1, 3a ed.).
Stuttgart: Kohlhammer.
Huber, Ernst Rudolf (1984). (vol. 7). Stuttgart: Kohlhammer
Verlag.
Huber, Ernst Rudolf (1990). (vol. 1, 2a ed.). Stuttgart: Kohlhammer
Verlag.
Huber, Ernst Rudolf (1991). (vol. 3, 3a ed.). Stuttgart: Kohlhammer
Verlag.
Huber, Ernst Rudolf (1993). (vol. 6, reimpressió de la 1a ed.).
Stuttgart: Kohlhammer Verlag.
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
Kelsen, Hans (1927). Die Bundesexekution. A: Zaccaria Giacometti (Coord.),
Grundgesetz-Kommentar.
Munic: C. H. Beck.
Kloepfer, Michael (2011). . Munic: C. H. Beck.
Kotulla, Michael (2008). Deutsche Verfassungsgeschichte. Berlín: Springer.
Leisner, Walter Georg (2018). Art. 37 GG. A: Helge Sodan (Coord.), (4a ed.).
Munic: C. H. Beck.
Lindner, Josef (2014). „Austritt“ des Freistaates Bayern aus der Bundesrepublik Deutschland? Bayerische
, (145, 4), 97-102.
Michael, Lothar (2006). Der experimentelle Bundesstaat, Juristenzeitung, 18, 884-889.
Mombaur, Peter-Michael (1964). Bundeszwang und Bundestreue. Colònia: Universitat de Colònia.
Münkler, Laura (2018). Art. 37 GG. A: Bruno Schmidt-Bleibtreu et al. (Coords.),
(14a ed.). Colònia: Carl Heymanns Verlag.
Nölting, Stefan (1956). Der Bundeszwang. Göttingen: Universitat de Göttingen.
Oebbecke, Janbernd (2008). Verwaltungszuständigkeit. A: Josef Isensee i Paul Kirchhof (Coords.),
(vol. VI, 3a ed.). Heidelberg: C. F. Muller.
Pauly, Walter i Pagel, Cornelia (2006). Bundeszwang in der föderalen Finanzordnung,
Verwaltung, 24, 1028 i seg.
Pieroth, Bodo (2018). Art. 37 GG. A: Hans D. Jarass i Bodo Pieroth. (15a ed.).
Munic: C. H. Beck.
Pötschke Horst-Dieter (1967). Bundesaufsicht und Bundeszwang nach dem Grundgesetz. Würzburg:
Universitat de Würzburg.
Grundgesetz
Kommentar (vol. 1). Heidelberg: C. F. Muller.
Einsetzung eines „Sparkommissars“? Deutscher Bundestag
Shirvani, Foroud (2011). Die Bundes- und Reichsexekution in der neueren deutschen Verfassungsgeschichte.
Der Staat, 50, 102 i seg.
Schöning, Falk (2008). . Baden-
Baden: Nomos.
Stern, Klaus (1975). Die föderative Ordnung im Spannungsfeld der Gegenwart. A:
. Berlín: Duncker & Humblot.
Stern, Klaus (1984). (vol. I, 2a ed.). Munic: C. H. Beck.
Stettner, Rupert (2018). Art. 37 GG. A: Wolfgang Kahl, Christian Waldhoff i Christian Walter (Coord.),
Bonner Kommentar zum Grundgesetz. Heidelberg: C. F. Muller.
Stolleis, Michael (1999). (vol. 3). Munic: C. H. Beck.
Vetter, Joachim (1979). . Baden-
Baden: Nomos.
Harmut Bauer
La coerció federal en l’ordenament territorial de la constitució alemanya
(Coords.), Kommentar zum Grundgesetz (7a ed.). Munic: C. H. Beck.
Von Doemming, Klaus-Berto; Werner Füsslein, Rudolf i Matz, Werner (1951). Entstehungsgeschichte der
Artikel des Grundgesetzes. 1.
Windthorst, Kay (2017). Art. 37 GG. A: Christoph Gröpl, Kay Windthorst i Christian von. Coelln,
(3a ed.). Munic: C. H. Beck.
Wolff, Heinrich Amadeus (2018). Art. 37 GG. A: Heinrich Amadeus Wolff (Coord.),
(12a ed.). Baden-Baden: Nomos.
