El ejercicio de la coacción directa en materia de seguridad y orden públicos: fundamento jurídico; origen y evolución históricas

AutorMª Isabel Sánchez García
Cargo del AutorProfesora de Derecho Penal
  1. LA FACULTAD DE EMPLEO DE LA COACCIÓN INMEDIATA POR EL ESTADO. LA COACCIÓN PUBLICA COMO INTEGRANTE DE LA FUNCIÓN DE POLICÍA DEL ESTADO: ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICAS

    El principio de preponderancia de intereses fundamenta, en el plano material, la justificación de aquellas conductas penalmente típicas de ejercicio de un cargo público, según pusimos de relieve en la Parte I de este estudio. El orden y la seguridad pública y bienes jurídicos individuales como la integridad física, la libertad o la propiedad constituyen los términos contrapuestos en el conflicto de intereses que se sitúa en la base de la hipótesis concreta de ejercicio del cargo que consideramos en la Parte II de este estudio, aquel que consiste en el empleo de la coacción directa o inmediata dirigida al mantenimiento del orden y la seguridad públicas, realizado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. El estudio de su fundamento jurídico y de su evolución histórica constituyen el objeto de este Capítulo.

    El análisis del fundamento de la coacción pública inmediata remite a dos niveles diferentes. Por un lado, enlaza con el relativo a la «coercibilidad» como característica esencial del concepto de Derecho y, ulteriormente, con el relativo a la legitimación del Estado como titular de la facultad de realización coercitiva del Derecho. Por otra parte, dentro de los poderes del Estado corresponde" el ejercicio de esta facultad al llamado poder ejecutivo o Administración. El poder público de coacción se inserta dentro del más amplio de «intervención estatal en la esfera jurídica del ciudadano», también denominado «poder de policía general», incardinado dentro del poder ejecutivo, que ha tenido, como veremos en las páginas siguientes, un contenido muy variable a lo largo de la historia.

    La fundamentación del ejercicio de la violencia pública no puede separarse, pues, de la relativa al poder de policía general o de intervención estatal limitativa de los derechos individuales, del cual es corolario. Esta vinculación necesaria se observa en las definiciones del término «policía» que ofrece la doctrina administrativa. Pueden tomarse como ejemplo la de Raneletti en Italia, que la describe como «aquella forma de actividad pública en el campo de la Administración interna que se realiza limitando o regulando la actividad de los particulares y eventualmente, si es necesario, por medio de la coacción, a fin de garantizar al todo social y sus partes contra daños que puedan provenir de la actividad humana»; o Merkl en Alemania, que la caracteriza como «aquella actividad administrativa que mediante la amenaza o el empleo de la coacción persigue la previsión o desviación de los peligros o perturbaciones del orden»; y Garrido Falla en España, para quien equivale al «conjunto de medidas coactivas utilizables por la Administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública», añadiendo que la noción de policía «implica la justificación de los medios coactivos de que se vale en razón del fin especial a que se dirige su actividad, es decir, el aseguramiento del orden público»(1)

    1. La doctrina jurídica mayoritaria coincide en reconocer en la coercibilidad, como posibilidad de imposición coactiva, un elemento indeclinable del concepto de Derecho(2); así como en ligar este orden normativo de carácter coactivo al nacimiento del Estado. Mediante el ejercicio de la coacción estatal se hace efectiva la característica de coercibilidad propia del Derecho Positivo. Este poder de realización del Derecho por la fuerza, corresponde hoy de modo exclusivo al Estado. El monopolio estatal de la violencia legítima, de la afirmación del Derecho frente al injusto, sólo quiebra en favor del individuo en situaciones de necesidad, como son las contempladas en la causa de justificación de legítima defensa(3).

      El orden estatal -afirma Kelsen- se diferencia, ante todo, de los demás órdenes sociales, por su carácter coactivo; característica que «no consiste en otra cosa sino en la vigencia objetiva de las normas». Sus normas se caracterizan porque «estatuyen un acto específico de coacción, el cual en determinadas condiciones debe ser ejecutado por un hombre contra otro», añadiendo que existen dos actos típicos de coacción, la pena y la ejecución forzada(4). Es esencial al Derecho positivo, afirma Henkel, «la pretensión de acatamiento incondicional y general», de tal forma que cuando no tiene lugar de forma voluntaria, es legítimo recurrir a la fuerza(5). Un orden debe llamarse Derecho -afirma Max Weber- «cuando está garantizado externamente por la posibilidad de la coacción...ejercida por un cuadro de individuos instituidos con la misión de obligar a la observancia de ese orden o de castigar su transgresión»; en definitiva, «lo decisivo en el concepto del Derecho...es la existencia de un cuadro coactivo»(6).

      Ya en la filosofía jurídica de Kant aparecen vinculados los conceptos de Derecho y fuerza. El Derecho (en sentido estricto) «está ligado a la facultad de coaccionar», se apoya en el «principio de la posibilidad de una coacción exterior», característica que le separa de la ética(7). Esta caracterización de la norma jurídica como norma coactiva estará presente en toda la teoría jurídica positivista del siglo XIX(8). Pero es sobre todo a partir de la monografía de Ihering «El fin del Derecho»(1877) cuando la coacción aparece incorporada como elemento mismo del concepto de Derecho(9). Este es definido como «el conjunto de normas según las cuales se ejerce en un Estado la coacción», aclarando que esta definición comprende dos elementos: la norma y la realización de ésta por la coacción(10). Así entendido aparece ligado a la formación del Estado: «la organización social de la coacción constituye el advenimiento del Estado y del Derecho. El Estado es la sociedad convertida en detentadora de la regulada y disciplinada fuerza de la coacción. El Derecho es el conjunto de principios que forman esta disciplina, en definitiva «la justa fuerza»(11). Este derecho de coacción social se halla únicamente en manos del Estado sólo, es su monopolio absoluto(12). Algunos autores van más allá del entendimiento de la fuerza como medio de realización del Derecho, de éste como un conjunto de normas garantizado por la fuerza, para considerar la fuerza como el contenido mismo de las normas jurídicas, el Derecho como un conjunto de normas que regulan la fuerza. En esta línea, de la que es precursor H. Kelsen, se inscriben A. Ross, K. Olivercrona y N. Bobbio(13).

      La delegación del poder de autorealización violenta del Derecho por el individuo en una instancia superior y común a todos acompaña progresivamente al desarrollo de las sociedades políticamente organizadas y, en definitiva, al nacimiento de lo que llamamos Estado en sentido amplio(14), frente a las comunidades primitivas. La realización del acto coactivo, de la pena o de la ejecución forzada -indica Kelsen-, «originariamente fue confiada por el orden jurídico a aquel cuyos intereses eran lesionados...sólo más tarde...la ejecución de esos actos coactivos se sustrae al lesionado y se la convierte en función especial...de los órganos del Estado»(15). En este sentido destaca también Weber cómo «la intervención de la comunidad mediante la violencia es, desde luego, un hecho primitivo: desde la comunidad doméstica, toda comunidad se ha apoderado siempre...del poder físico para salvaguardar los intereses de sus miembros. Resultado de una evolución lo es sólo el monopolio del poder legítimo mediante la asociación política territorial y su socialización racional hasta constituir una organización»; destacando como elemento esencial del Estado así surgido el «monopolio de la coacción» y como función básica «la protección de la seguridad personal y del Derecho de Policía»(16). Pues no es posible definir una asociación política, incluso el Estado, señalando sus fines, dado que no existe ningún fin que ocasionalmente no haya sido perseguido por las asociaciones políticas, «sólo se puede definir, por eso, el carácter político de una asociación por el medio -elevado en determinadas circunstancias a fin en sí- que, sin serle exclusivo, es ciertamente específico y para su esencia indispensable: la coacción física»(17).

      Es una idea presente también en los modelos elaborados en la filosofía jurídica que explican el nacimiento de las sociedades civiles a través de la idea del «contrato social»(18).

      Como una realidad histórica, pues, o como un modelo teórico explicativo, se vincula el nacimiento del Estado, como comunidad políticamente organizada, al abandono de la venganza privada -a cargo del individuo o del clan o comunidad privada-, que impedía la construcción pacífica de la sociedad, y la concesión del monopolio de la coacción jurídica a los órganos del Estado. «La historia de la supresión de la autoayuda violenta -concluye Henkel- amenazadora para el estado de paz de las sociedades, se halla inseparablemente unida, por consiguiente, a la historia de los órdenes procesales y ejecutivos creados por el Estado e incorporados al orden jurídico, que son los que consuman la acción pacificadora jurídica»(19).

    2. Esta función de mantenimiento del orden jurídico persiguiendo y castigando las transgresiones que alteraban la convivencia de la comunidad, que desde muy pronto se denominó «función de policía del Estado», constituyó la tarea primordial del aparato estatal en su origen. En un estadio posterior de su evolución, en torno a los siglos XVIII y XIX, cuando se hace realidad el principio de división de poderes del Estado en los órdenes legislativo...

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