Las claves histórico-normativas de la pluralidad de registros de cajas de ahorros
| Autor | María Teresa Martínez Martínez |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid Profesora Titular de Derecho Mercantil |
| Páginas | 21-66 |
De la pluralidad de registros en los que actualmente se inscriben las Cajas de Ahorros, el primero en aparecer históricamente, es el Registro administrativo de ámbito estatal. Vinculado al proceso de autorización de las Cajas, este Registro se muestra como un instrumento de intervención administrativa en su creación y desenvolvimiento operativo.
Aunque hoy resulta claro que esta intervención se funda en el carácter de las Cajas de Ahorros como entidades de crédito (arts. 28.1 y 43.1 de la Ley de Disciplina e Intervención de las Entidades de crédito, en adelante, LDIEC), a lo largo de la farragosa historia legislativa de las Cajas se ha producido una alternancia, cuando no una coexistencia,Page 22de títulos de intervención, que se explica por la peculiar idiosincrasia tipológico-funcional de las Cajas de Ahorros. 1. Sobre ellas se han sucedido el Protectorado público correspondiente a su carácter de fundaciones benéficas, y las potestades administrativas establecidas en la normativa sobre entidades financieras. El tránsito de uno a otras no ha sido lineal ni armónico, lo que explica que hasta hace no mucho tiempo, algún autor considerase subsistentes sobre las Cajas, las prerrogativas administrativas derivadas de la aplicación de la vieja normativa de instituciones de Beneficencia particular 2. Sin embargo, ya antes de la actual Ley de Fundaciones parecía mejor fundada la opinión contraria, que entendía que los poderes que la administración ostenta sobre las Cajas de Ahorros son, exclusivamente, los que le asigna la disciplina de ordenación crediticia 3.
Page 23En cualquier caso, por lo que se refiere al aspecto de la intervención administrativa que nos ocupa, resulta significativo que el origen de la inscripción obligatoria de las Cajas se remonte a una disposición con fines de ordenación y control de entidades financieras (Real Decreto-Ley de 9 de abril de 1926). La potencial diversidad de títulos interventores 4, se ha expresado en los posteriores traspasos de la competencia sobre la autorización y el registro administrativo de las Cajas, hasta encontrar éste su localización actual (el Banco de España), a través de un tortuoso proceso que, pese a sus ambigüedades, conduce imparablemente a acentuar el aspecto financiero de las Cajas y a fundamentar en él la intervención administrativa 5.
Las primeras Cajas de Ahorros españolas se crean en la tercera década del siglo XIX, por iniciativa privada, con la finalidad de combatirPage 24la usura y de fomentar el hábito del ahorro en las clases menos acomodadas (finalidad benéfica o benéfico-moral). La idea es que el dinero depositado por éstas permita sostener el Monte de Piedad, admitiendo sólo el ingreso de las cantidades necesarias para que con el saldo positivo de la diferencia entre el interés cobrado a los deudores con garantía prendaria y el que se abone a los impositores, se satisfagan los gastos indispensables de administración y contabilidad. Así lo dispone aún el artículo 5 del RD de 29 de junio de 1853, primera de las disposiciones en las que el estado asume una actitud acusadamente intervencionista sobre las Cajas y los Montes de Piedad con el fin, esencialmente pragmático, de orientar la inversión de sus excedentes a la financiación pública 6.
Esta disposición representa también el primer intento, infructuoso en la práctica, de uniformizar (publificando) el régimen jurídico de las Cajas, con una minuciosa reglamentación de su organización y funcionamiento. Su calificación como establecimientos de beneficencia (y más precisamente, municipales), que arranca del Real Decreto de 8 de septiembre de 1836, explica el mantenimiento del protectorado del Ministerio de la Gobernación, no obstante las competencias de intervención atribuidas al Ministro de Hacienda; y en buena medida, está en la base de la disputa acerca del carácter público o privado de las Cajas de Ahorros españolas,Page 25hoy prácticamente superada en favor de este último. La calificación iuspublicística de las Cajas resultaría sustancialmente rectificada a través de la Ley de 29 de junio de 1880, que extingue las competencias sobre su funcionamiento atribuidas al Ministerio de Hacienda y restituye a las Cajas su anterior particularismo normativo, reconociéndoles la iniciativa en la formulación de sus estatutos y reglamentos (sujetos, eso sí, a la aprobación gubernativa), en paralelo a la privatización del tratamiento general de la beneficencia (Decretos de 30 de septiembre de 1873, 27 de abril de 1875, 27 de enero de 1885 y 14 de marzo de 1889) 7.
La Ley de 1880, pese a su brevedad, resultó capital para el futuro desenvolvimiento operativo de las Cajas, propiciando la asunción y el protagonismo de nuevas funciones que acabarían por desbordar su encasillamiento como instituciones de beneficencia 8. La posibilidad, consagrada en el artículo 2 de aquella Ley, de desvincular funcional y orgánicamente a las Cajas de Ahorros de los Montes de Piedad, permitiría a las primeras un mayor margen de maniobra en cuanto a la colocación y destino de sus fondos, contribuyendo decisivamente, junto a otros factores -la creciente relevancia económica de las Cajas, la evolución del propio concepto de beneficencia y el impulso asociativo para superar el localismo operativo de lasPage 26Cajas- al tránsito de su originaria función benéfica a una importante función de cobertura social 9. El proceso se ve claramente impulsado, desde comienzos de siglo, por sucesivas intervenciones legislativas que tratan de canalizar las inversiones de las Cajas hacia fines de política económica y social (colaboración con el Instituto Nacional de Previsión, construcción y préstamos para viviendas baratas...). Pero el inicio de una intervención administrativa sistemática se produce con el Real Decreto-Ley de 9 de abril de 1926, que establece el Registro e Inspección de las Entidades de Ahorro, capitalización y similares.
A través de esta disposición se reconoce la trascendencia social del ahorro y con ella, la necesidad de un auténtico control público sobre el acceso a la actividad y sobre el funcionamiento de las Cajas 10. El R. Decreto-Ley de 1926 ha sido criticado, con razón, por pretender sujetar a un mismo régimen a un conglomerado de entidades con importantes diferencias tipológicas y operativas (Cajas de Ahorro y de Capitalización, Montes de Piedad, Mutualidades, cooperativas y empresas aseguradoras en general) 11, lo que explica en buena medida su pronta sustitución a través de una disposición mejor concebida y más duradera: el Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929. No sería justo, sin embargo, negar alPage 27primero sus aciertos como una de las disposiciones más innovadoras sobre las Cajas de Ahorros 12, con normas que aparecen inspiradas en la asunción del cambio de funciones de estas entidades (acentuación del carácter social y del aspecto financiero de las Cajas).
La expresión más clara del planteamiento innovador del R. Decreto-Ley de 1926, en la línea apuntada, es el desplazamiento de la dependencia orgánica de las Cajas de Ahorros desde el Ministerio de la Gobernación al Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria. Dentro de éste, la adscripción a la Inspección Mercantil y de Seguros denota la pretensión de extender a las Cajas de Ahorros, la intervención concebida para las entidades aseguradoras. Dicha intervención se instrumentaliza a través de una técnica registral de carácter autorizatorio. En realidad, lo sustancial del contenido de la ley gira en torno a la creación de un Registro especial a través del cual se hace efectiva la vigilancia e inspección de las actividades de las entidades afectadas, entre ellas las Cajas de Ahorros. Frente a la orientación de la Ley de Ordenación Bancaria de 29 de diciembre de 1921 (la conocida como Ley Cambó), que para la Banca privada había establecido la inscripción voluntaria pero incentivada fiscalmente, se imponía la obligatoriedad de la inscripción de las Cajas de Ahorros en el Registro especial de entidades de ahorro, capitalización y similares creado en 1926 13. El alcance de esta diferencia no debe, sin embargo, sobrevalorarse:Page 28el régimen paccionado y liberal de la Ley Cambó no tardó en verse sustituido, bajo la Dictadura de Primo de Rivera, por uno de mayor intervencionismo administrativo que había de conducir a la imposición de la autorización y subsiguiente inscripción preceptivas de las entidades bancarias 14.
La inscripción de las Cajas en el R. Decreto-Ley de 1926, con consecuencias no demasiado claras en el plano de la atribución de la personalidad jurídica, resulta, con alguna excepción (en favor, conforme al artículo 3, de la Caja Postal de Ahorros, Cajas de Ahorro de los Bancos y Casas de Banca) imprescindible para el comienzo de las operaciones (arts. 17 y 18). La intervención de la administración va más allá del ámbito registral: incluye las intervenciones generales y las especiales para los casos de inspección de...
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