Cláusula de progreso. Concepto de «normativa técnica»

AutorDomínguez Olivera, Rafael
Páginas65-77

Informe emitido el 15 de enero de 2009 por D. Rafael Domínguez Olivera, Abogado del Estado-Jefe en el Ministerio de Fomento.

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Dictamen

La Abogacía del Estado ha examinado su petición de informe sobre las consecuencias jurídicas que se producen en las concesiones de autopistas de peaje debido a «la aprobación en los últimos años de varias disposiciones de diverso rango sobre requisitos mínimos de seguridad de túneles, sobre sistemas de contención de vehículos, sobre sistemas de protección de motoristas, etc.»

Junto con el escrito de consulta se ha remitido:

1. Un borrador de informe sobre el asunto, elaborado por la Dirección General de Carreteras (Subdirección General de Conservación y Explotación).

2. Los diferentes escritos remitidos por las empresas concesionarias al Ministerio de Fomento en respuesta al requerimiento que les ha realizado éste para que:

– Revisen si cumplen la normativa vigente las barreras de contención de vehículos que tienen instaladas;

– Presenten un plan de adecuación a la Orden Circular 18/2004 sobre sistemas de protección para motoristas.

La respuesta de las empresas concesionarias, dicho sea en síntesis, ha sido que no están obligadas a adaptar las autopistas en explotación a la

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Orden Circular 18/2004 y que, en cualquier caso, no tienen que soportar el coste de tales actuaciones.

El escrito de consulta plantea también la cuestión de si las empresas concesionarias de autopistas de peaje están igualmente obligadas a implantar a su costa las nuevas exigencias de seguridad en los túneles establecidas en el Real Decreto 635/2006, de 26 de mayo. En la documentación remitida no consta que sobre este aspecto se haya dirigido un requerimiento formal a las empresas concesionarias, ni tampoco consta por escrito la opinión de éstas, pero en el informe elaborado por la Subdirección General de Conservación y Explotación se afirma que sobre esta cuestión de la seguridad en los túneles «existen idénticos planteamientos por las sociedades concesionarias».

Consideraciones jurídicas

I. El concepto de «normativa técnica».

Antes de responder a las cuestiones planteadas se estima necesario precisar qué debe entenderse por «normativa técnica», dado el diferente alcance que poseen las exigencias técnicas para la construcción de carreteras según si figuran: En leyes y reglamentos, en las «normas técnicas» o «instrucciones técnicas» y en circulares.

1. Leyes y reglamentos.

En el contenido posible de la ley y el reglamento puede figurar el establecimiento de exigencias técnicas para la construcción de obras públicas. En este caso, es claro tales mandatos deben cumplirse conforme a lo establecido en la ley o el reglamento, que son normas jurídicas obligatorias para todos.

Habitualmente la ley y el reglamento establecen:

– su régimen transitorio (cómo se aplican a las situaciones ya existentes);

– y las indemnizaciones que, en su caso, deban percibir los que resulten especialmente perjudicados por la nueva norma.

No obstante, a falta de regulación expresa de tales materias, las cuestiones que se planten se resolverán aplicando las reglas generales (el derecho transitorio y las indemnizaciones por la aplicación de las leyes).

2. «Normas técnicas» e «instrucciones técnicas».

Constituyen la «normativa técnica» propiamente dicha: Son el conjunto de disposiciones obligatorias que, en los aspectos propios de la ingeniería civil, regulan el proyecto, construcción y explotación de las obras públicas, y de los que son ejemplos los citados en estas Leyes:

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– El artículo 107.5 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP):

Artículo 107. Contenido de los proyectos y responsabilidad derivada de su elaboración.

5. Los proyectos (de obras públicas) deberán sujetarse a las instrucciones técnicas que sean de obligado cumplimiento.

– El artículo 124 del Reglamento de Contratos de las Administraciones Públicas.

Artículo 124. Instrucciones para la elaboración de proyectos.

1. Los Departamentos ministeriales que tengan a su cargo la realización de obras procederán a la redacción de instrucciones para la elaboración de proyectos, en las cuales se fijarán debidamente las normas técnicas a que las mismas deban sujetarse.

2. Los Departamentos ministeriales que no tuviesen establecidas instrucciones para la elaboración de proyectos podrán acordar que se apliquen las de otro Departamento ministerial.

3. Las instrucciones para la elaboración de proyectos, así como las modificaciones que se introduzcan en las mismas, deberán informarse previamente por los servicios técnicos del Departamento correspondiente y, una vez aprobadas, publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» (…)

– El artículo 40 del Reglamento de Carreteras.

Artículo 40. Normas e instrucciones técnicas.

1. Sin perjuicio de los Reglamentos técnicos de ámbito general que sean de aplicación, el Ministro de Fomento, a propuesta de la Dirección General de Carreteras, aprobará las normas e instrucciones a las que deban sujetarse los trabajos y obras de construcción de las carreteras estatales, así como su señalización, balizamiento y defensa, las cuales deberán revisarse periódicamente para su actualización permanente.

2. Estas normas e instrucciones se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado».

Estas disposiciones que integran la «normativa técnica» se caracterizan por que:

– Son normas técnicas y no propiamente jurídicas. No llegan a ser reglamentos (sirva de ejemplo la distinción que realiza el citado artículo 40 del Reglamento de Carreteras entre «reglamentos técnicos de ámbito general» y «normas e instrucciones técnicas»).

– Dado su carácter técnico, su finalidad no es establecer nuevas obligaciones (en sentido estricto) sino precisar los requisitos materiales para el cumplimiento de obligaciones ya existentes.

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– Aunque de carácter técnico, son verdaderas normas, puesto que exteriorizan un mandato destinado a integrarse de forma estable en el sistema normativo que ordena la ejecución de obras públicas.

– Definen las condiciones que serán exigidas por un Ministerio para el proyecto y construcción de determinadas obras públicas. Por ello, por sí solas no obligan a terceros, pero éstos (las empresas) pueden verse en la necesidad de cumplir tales normas técnicas cuando así resulte del clausulado de los contratos que ya tienen celebrados o que deseen celebrar con el Departamento.

– Se aprueban por titular del Departamento (para poner de manifiesto así su carácter obligatorio) y se publican preceptivamente en el BOE (para que su contenido pueda ser conocido de manera cierta).

3. Circulares.

La posibilidad de dictar circulares o instrucciones de servicio está reconocida con carácter general a todo órgano administrativo por el artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJPAC). A diferencia de la «normativa técnica» a que se ha hecho referencia, las circulares o instrucciones de servicio:

– Son de contenido variado: Unas veces se limitan a aclarar o a recordar el cumplimiento de normas, y otras establecen nuevas reglas de actuación.

– En cualquier caso, no son normas, sino «simples directrices de actuación, dictadas en el ejercicio del poder jerárquico». No se integran de manera estable en ningún sistema normativo y no puede establecer obligación alguna para terceros. Su alcance es «puramente interno».

Por ello, las exigencias técnicas establecidas en las circulares de la Dirección General de Carreteras son la expresión escrita de una orden para que los funcionarios de ese órgano exijan determinados requisitos técnicos en la tramitación de los expedientes administrativos que estén a su cargo: Para la elaboración de los pliegos en los contratos de obras que celebre dicha Dirección General, para la supervisión de los proyectos de obras, etc.

Sin embargo, tales circulares no tienen virtualidad para modificar las obligaciones de contratos ya vigentes, concertados por el Ministerio de Fomento con terceros (en este caso concesionarios de autopistas de peaje).

II. El deber de conservación que recae sobre las empresas concesionarias de autopistas de peaje.

Antes de responder concretamente a la cuestión planteada, parece también necesario analizar otra cuestión: El contenido del deber de con-Page 69servación que recae sobre las empresas concesionarias de autopistas de peaje. Para...

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