Clasificacion y valoracion del suelo tras las leyes 53/2002 y 10/2003
| Autor | Francisco Garcia Gomez De Mercado |
| Cargo | Abogado Doctor en Derecho Abogado del Estado en excedencia |
La vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del Suelo y Valoraciones (en lo sucesivo "LSV"), ha sido reformada en los últimos meses en dos ocasiones, concretamente, por la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social, en relación con la valoración del suelo expropiado para las infraestructuras públicas, y la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes, que modifica la LSV en diversas cuestiones y, en particular, por lo que se refiere a la clasificación del suelo como no urbanizable o urbanizable así como la valoración de éste.
La primera pretende hacer frente a la doctrina que, con cierto apoyo jurisprudencial, venía reclamando la tasación como suelo urbanizable de los terrenos destinados a infraestructuras públicas, con independencia de su inicial clasificación, cuestión con una repercusión económica indudable tanto para los presupuestos públicos de inversión o el balance de las entidades concesionarias y beneficiarias de la expropiación como, por supuesto y en sentido inverso, la economía de los expropiados.
La segunda retoma la categoría de suelo no urbanizable común, que había sido desechada de la LSV en el año 2000, en una línea de favorecer las posibilidades de urbanización, y por ello, al aumentar la oferta de suelo urbanizable y luego edificable, reducir los valores finales de las viviendas, lo que sin embargo amenazaba con conducir a un desarrollo urbanístico irracional sin efectiva reducción del precio de la vivienda. Además, se procura una mayor objetivización en la valoración del suelo urbanizable y urbano.
Asimismo, en este punto resulta de aplicación, por remisión, la también reciente Orden del Ministerio de Economía 805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras, si bien con el dato urioso de que la Ley 10/2003 entra en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (que tuvo lugar el día 21 de mayo), mientras que la citada Orden, según su disposición final tercera, "entrará en vigor a los seis meses de su publicación íntegra en el Boletín Oficial del Estado", que se produjo el 9 de abril, si bien luego añade que "no obstante, desde su publicación y hasta su entrada en vigor, las tasaciones podrán también realizarse conforme a la presente Orden", en su caso, entendemos, por remisión de la Ley 10/2003.
La determinación de los usos e intensidades de que es susceptible la propiedad inmobiliaria urbana, y por tanto la delimitación del contenido de ésta, pivota básicamente sobre la clasificación del suelo. A estos efectos, se ha venido distinguiendo entre el suelo urbano, el urbanizable o apto para ser urbanizado y el no urbanizable.
La preconstitucional Ley del Suelo, Texto Refundido de 9 de abril de 1976 ("LS de 1976") contenía, al respecto, las siguientes disposiciones, que fueron, a su vez, recogidas por el Texto Refundido posterior, de 26 de junio de 1992 ("LS de 1992").
En primer lugar, de acuerdo con el artículo 78 LS de 1976, "constituirán el suelo urbano:
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Los terrenos a los que el plan incluya en esa clase por contar con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, o por estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes... b) Los [terrenos] que en ejecución del planeamiento lleguen a disponer efectivamente de los mismos elementos de urbanización...".
Por otra parte, el artículo 79 LS de 1976 determinaba que "constituirán el suelo urbanizable los terrenos a los que el plan general municipal declare aptos, en principio, para ser urbanizados", pudiendo distinguir entre suelo programado, urbanizable según el programa del propio plan, y suelo no programado, que sólo puede ser urbanizado con un previo programa de actuación urbanística.
No obstante, la categoría del suelo urbanizable no programado fue suprimida, para los planes que se aprobaran en lo sucesivo, por el Real Decreto-ley de 7 de junio de 1996, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de colegios profesionales (aprobado luego como Ley de 14 de abril de 1997 ). Efectivamente, su artículo 1 dispuso que "queda suprimida la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado establecida en el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio [la LS de 1992], refundiéndose ambas clases de suelo, denominándose suelo urbanizable", y "para el desarrollo urbanístico del suelo urbanizable serán de aplicación las disposiciones contenidas en el Real Decreto Legislativo 1/1992 para suelo urbanizable programado". Ahora bien, debido a la imposibilidad de aplicar inmediatamente este precepto, la disposición transitoria determinó que "el suelo clasificado como urbanizable no programado en el planeamiento vigente, o en ramitación a la entrada en vigor de esta Ley, mantendrá el régimen jurídico previsto en la normativa urbanística anterior. No obstante, podrán promoverse y ejecutarse directamente Programas de Actuación Urbanística...".
En tercer y último lugar, el artículo 80 de la LS de 1976 stablecía que "constituirán el suelo no urbanizable los que el plan no ncluya en alguno de los tipos de suelo anteriores", y, en particular, "los espacios que el plan determine para otorgarles una especial protección, en razón de su excepcional valor agrícola, forestal o ganadero, de las posibilidades de explotación de sus recursos naturales, de sus valores paisajísticos, históricos o culturales, o para la defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico".
Finalmente, a tenor del artículo 81 de la LS de 1976, se preveía que en los municipios que carecieran de plan general, el suelo urbano comprendería todos los terrenos incluidos en un proyecto de delimitación del suelo urbano por contar con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o estar comprendidos en áreas consolidadas por la edificación al menos en la mitad de la superficie; y el resto de los terrenos constituirían suelo no urbanizable.
Como hemos anticipado, la LS de 1992 vino a recoger los criterios de clasificación de suelo expuestos, que fueron enmendados con las modificaciones, también comentadas, del Real Decreto-ley de 7 de junio de 1996. Sin embargo, la citada Ley fue parcialmente declarada inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo , pues ignoró prácticamente la asunción de competencias de las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo (p.ej. art. 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y art. 26.1.4 del Estatuto de la Comunidad de Madrid, redactado hoy por Ley Orgánica de 7 de julio de 1998).
Con todo, no es menos cierto que es admisible que el Estado dicte normas de aplicación directa en virtud de títulos competenciales distintos del urbanismo pero que pueden incidir sobre la materia, como es la competencia exclusiva sobre la legislación de expropiación forzosa (art. 149.1.18 CE), y, muy especialmente, "la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales" (art. 149.1.1 CE), y, por ende, las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el jercicio de la propiedad inmobiliaria. En este sentido, quedaron a salvo de la inconstitucionalidad ciertos preceptos respecto de los cuales el Estado goce de algún título competencial. A este respecto, la Sentencia 61/1997 mantiene que "ha de afirmarse que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa)", de acuerdo con los apartados 1.º y 18.º del art. 149.1 de la Constitución. En particular, la Sentencia distingue entre "normas urbanísticas que guardan una directa e inmediata relación con el derecho de propiedad (ámbito al que se circunscribe el artículo 149.1.1.º CE) y del que se predican las condiciones básicas, de aquellas otras que tienen por objeto o se refieren a la ordenación de la ciudad, esto es, las normas que, en sentido amplio, regulan la actividad de urbanización y edificación de los terrenos para la creación de ciudad" (fundamento jurídico 9.º, b).
Al año siguiente a la meritada Sentencia 61/1997, se promulga la LSV, que conserva la tripartición entre suelo urbano, urbanizable y no urbanizable (arts. 7 y ss.).
Dice, así, su artículo 7:
"A los efectos de la presente Ley, el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística".
Además, la LSV mantiene, asimismo, la eliminación de la diferencia entre suelo urbanizable programado y no programado, si bien introduce determinadas...
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