Clasificación y régimen urbanístico del suelo
| Autor | A. Menéndez/F. Iglesias |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 77-104 |
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Como hemos visto en el Capítulo 1, la competencia urbanística de las Comunidades Autónomas está condicionada por la definición del estatuto básico de la propiedad inmobiliaria, que corresponde al legislador estatal. De ahí que la regulación contenida en la legislación autonómica (en nuestro caso, la LSCAM) sobre la clasificación del suelo y los derechos y deberes de los propietarios de las distintas clases deba ponerse en conexión con la estatal (Ley 6/1998, LRSV).
Tras la STC 61/1997, no cabe duda alguna de que el legislador estatal puede disponer la existencia de varias clases de suelo y que esa clasificación forma parte de las «condiciones básicas» para el ejercicio del derecho de propiedad, que deben ser iguales, conforme a lo previsto en el art. 149.1.1ª de la Constitución. A este respecto, la trilogía establecida en la legislación anterior (suelo urbano, urbanizable y no urbanizable) y mantenida en la nueva parece responder a la «naturaleza de las cosas» (aunque el TC no utilice esta expresión), ya que «el art. 9.1 TRLS dispone tan sólo la existencia de tres supuestos básicos por relación con el derecho de propiedad urbana, a fin de distinguir otros tantos regímenes jurídicos fundamentales: suelo en el que no puede darse esta forma de propiedad (delimitaciónPage 78 negativa); suelo en el que sí puede establecerse y, por tanto, se encuentra abierto a un proceso de adquisición; y, en fin, suelo en el que ya se ha consolidado su existencia» (FJ 15.a).
Para el Alto Tribunal, la clasificación del suelo es «el presupuesto de la misma propiedad del suelo», sin la cual «no sería posible regular condición básica alguna del ejercicio del derecho de propiedad urbana... puesto que constituye la premisa a partir de la cual se fijan tales condiciones básicas» (FJ 14.b). De ahí la pertinencia de que la legislación estatal exija la equivalencia de las clasificaciones que pueda introducir la legislación autonómica, ya que «tal equivalencia es condición básica para la igualdad en los derechos y deberes inherentes a la propiedad urbanística» (ibidem).
En definitiva, el Tribunal viene a respaldar aquí lo que era ya un lugar común en la doctrina: que no hay un estatuto unitario de la propiedad del suelo, sino varios en función de la clasificación, en cuanto ésta determina una diferente posición jurídica de los propietarios en orden al ejercicio de las facultades de goce y disposición que integran el contenido del derecho, conforme a su regulación abstracta.
La Ley 6/1998 rechaza rotundamente la concepción de la propiedad que inspiraba la legislación de 1990-92 (y en apariencia también la que había regido desde la Ley del Suelo de 1956, llevada «a sus últimas consecuencias» por aquélla), cuyo «fracaso, que hoy es imposible ignorar, reclama una enérgica rectificación cuyo norte no puede ser otro que la búsqueda de una mayor flexibilidad» (E.de M. 1, párrafo segundo). En esta palabra («flexibilidad»), que se repite hasta cuatro veces en laPage 79 citada E. de M., parece encontrarse, en efecto, la clave de la reforma. La Ley, aun siendo consciente de que las competencias del Estado no son suficientes para alcanzar ese objetivo, persigue el fomento de políticas urbanísticas más «flexibles», con mayor capacidad de adaptación a las cambiantes circunstancias y que eviten la escasez de suelo, reduciendo al mismo tiempo la discrecionalidad de las autoridades urbanísticas «a la hora de decidir acerca de la viabilidad de las iniciativas que se promuevan en el ámbito del suelo urbanizable» (E. de M. 2).
Al servicio de este objetivo, en clara sintonía con las propuestas formuladas por el Tribunal de Defensa de la Competencia en 1993, la Ley se propone introducir una «concepción» diferente de la propiedad, en la que se refuerce la dimensión individual del derecho, es decir, las facultades de los propietarios, lo que se hace mediante un cambio, que pretende ser sustancial, en los criterios de clasificación del suelo con la pretensión de «facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse susceptible de ser urbanizado».
Sin embargo, el articulado de la Ley, en su redacción originaria, no era plenamente coherente con esta afirmación de la E. de M., porque, a lo largo de la tramitación parlamentaria, se ampliaron las posibilidades de clasificación del suelo como no urbanizable, incluyendo en esta categoría, además de los terrenos merecedores de protección por los valores que se mencionan, «aquéllos otros que (el planeamiento general) considere inadecuados para un desarrollo urbano» (art. 9.2ª). Este criterio desvirtúa, sin duda, el propósito inicial de considerar no urbanizables solamente los terrenos merecedores de protección, pero no afecta a la presunción general de que todo el suelo es urbanizable, salvo que merezca ser protegido. Por consiguiente, la exclusión de su posible transformación deberá estar jus-Page 80tificada en el instrumento de planeamiento general correspondiente. Esta es, a primera vista, una gran novedad frente a la legislación anterior.
El resultado más visible es una reducción drástica de la discrecionalidad del planificador en el momento clave de la clasificación del suelo, que pasa a ser una operación reglada (con un razonable margen de apreciación) en cuanto a la decisión de clasificar el suelo como no urbanizable (ya lo era en cuanto al suelo urbano, según jurisprudencia constante). Sin embargo, la interpretación tan amplia que algunas leyes autonómicas hicieron del criterio de la «inadecuación para el desarrollo urbano» podía frustrar el propósito perseguido por el legislador estatal, ya que incluían tanto la inadecuación morfológica como la puramente urbanística, es decir, la preservación del proceso urbanizador de acuerdo con el «modelo territorial» que el plan se proponía establecer. Con esa interpretación cualquier suelo podía ser clasificado como no urbanizable.
Para evitar ese resultado, que, en definitiva, dejaba las cosas como estaban antes de la Ley 6/1998 (aunque con la importante diferencia de que, tras ella, hay que motivar la clasificación del suelo como no urbanizable), el Real Decreto-Ley 4/2000 insistió en la línea marcada por la Ley 6/98 en el sentido de configurar al suelo urbanizable como la categoría genérica o residual y lo hizo indirectamente, restringiendo las posibilidades de clasificación del SNU, mediante la supresión del criterio de la inadecuación para el desarrollo urbano. Sin embargo, su Preámbulo no explica las razones de esa restricción, limitándose a señalar, en un párrafo que parece calcado de la E. de M. de la Ley 6/98, lo siguiente:Page 81
Por lo que respecta al sector inmobiliario, las medidas que se adoptan pretenden corregir las rigideces advertidas en el mercado como consecuencia del fuerte crecimiento de la demanda y la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez de suelo urbanizable. En consecuencia, la reforma que se introduce habrá de incrementar la oferta del suelo al eliminar aquellas previsiones normativas en vigor que por su falta de flexibilidad pudieran limitarla, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios
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Pero la restricción impuesta por el Decreto-Ley 4/2000 quedó también en buena parte frustrada a la vista de la doctrina contenida en la STC 164/2001, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 6/1998. Según la sentencia, la legislación autonómica y, en virtud de ella, la planificación territorial y urbanística, deben tener siempre un margen para definir los criterios de clasificación del SNU y, al hacerlo, condicionar no sólo el «quantum» de suelo urbanizable, como clase residual, sino también el ritmo de su incorporación al proceso urbanizador y las intensidades de usos admisibles. En efecto, según la sentencia, «la clasificación residual del suelo como urbanizable sólo actúa en defecto de la expresa clasificación como suelo no urbanizable, opción esta última que sustancialmente corresponde a cada Comunidad Autónoma» (FJ 15, subrayado no original). Más aún, «la clasificación residual del suelo como urbanizable, en la forma en que lo hace el art. 10 LRSV, no impone ni el cómo ni el cuándo de la transformación del suelo». Sólo partiendo de estas premisas se entiende la conclusión de que «en forma alguna se puede identificar en el art. 10 LRSV una preterición de los valores ambientales a favor del desarrollo económico». Porque, si se prescindiera de ellas, la conclusión no podría ser tan neutral.
La doctrina de esta sentencia explica seguramente la reaparición del criterio de la inadecuación para el desarrollo urba-Page 82no en la...
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