¿Qué clase de poder público es la Unión Europea?
| Autor | Sabino Cassese |
| Páginas | 73-101 |
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La Unión Europea es un condominio, un consorcio, una constelación de instituciones, una fusión de funciones de gobierno, una estructura de redes de governance 1. Esta variedad de clasificaciones es el síntoma de una dificultad, que es la de establecer qué clase de poder público es la Unión Europea.
No es la primera vez, sin embargo, que las ciencias sociales se encuentran ante tales dificultades. También se ha dicho de muchas organizaciones del pasado, lejanas y cercanas, que son un cosmos o un laberinto de estructuras (los ordenamientos medievales 2), un «100-se bundle of widely differenting, heterogeneous and independent territories» (así, el Imperio de los Habsburgo 3), un agregado hetero-
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géneo de territorios (el ducado de Saboya en el Renacimiento 4) o un mosaico de ordenamientos (el principado de los Medici 5).
Puede ser útil, por tanto, poner en relación entre sí, a través de un análisis histórico comparativo, estas experiencias que tienen en común el hecho de proceder de organizaciones compuestas.
El intento puede ser útil no sólo por el evidente motivo de que la historia de otras organizaciones del pasado similares puede ayudarnos a comprender mejor los caracteres de la organización europea actual, sino también por otros dos motivos, que se indican a continuación.
La comunidad internacional ha logrado, especialmente en la segunda mitad del siglo xx, hacer prevalecer el principio de igualdad formal de los sujetos de Derecho internacional, los Estados. Esta equiparación esconde diferencias más palpables en épocas precedentes, cuando eran más evidentes los desequilibrios y las diferencias entre los sujetos del orden internacional.
Estos desequilibrios y diferencias llevaban a algunos Estados a la órbita de otros, dando lugar a formas de encaje de la más variada naturaleza, como los Estados tributarios, los Estados vasallos, las uniones personales y reales de Estados, las uniones coloniales, etc. Estas formas de encaje, a su vez, daban lugar a entidades supranacionales (¿o se debería decir anacionales?), cuyo examen puede ser muy ilustrativo para el estudio de la Unión Europea de hoy día.
Estas entidades supranacionales, además, presentaban características distintas de las de los Estados nacionales que han permanecido después, imponiendo una visión estadocéntrica, gracias también al ya mencionado principio de igualdad consagrado en el ordenamiento internacional. A ella se debe la opinión mayoritaria conforme a la cual todos los poderes públicos son normalmente denominados Estados, con efectos hasta cómicos, si se piensa que en las ciencias que se ocupan de estos temas prevalece la opinión en virtud de la cual serían asimilables los Estados-ciudad de la Grecia antigua o de la Italia de la
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Baja Edad Media, los Estados nacionales unitarios, como Francia, y los Estados federales, como los Estados Unidos de América.
Por tanto, realizar un análisis histórico-comparativo de los poderes públicos compuestos tiene dos razones de interés: es útil para comprender mejor la naturaleza de la Unión Europea; y permite liberarse de la "dictadura" cultural estadocéntrica y retomar de una forma más completa y correcta el análisis de los distintos tipos de poderes públicos generales.
En este escrito se intenta iniciar un análisis histórico-comparativo; debe advertirse, pues, que posee un carácter introductorio: para recorrer un camino tan arduo son necesarias otras fuerzas y otra preparación.
El escrito se divide en cinco partes. En la primera se definen las instituciones a comparar y se indica el modo mediante el cual puede ser desarrollada la comparación. En la segunda se muestran la utilidad y los problemas de este tipo de comparación. En la tercera se explica que incluso la historia de los Estados no está dominada por los paradigmas unitarios y centralistas en los que se ha creído durante mucho tiempo. En la cuarta se concretan los elementos característicos comunes a la Unión Europea y a las organizaciones compuestas del pasado y se ponen frente a frente las distintas experiencias. En la última se valoran las causas de la crisis de las organizaciones compuestas del pasado.
Las organizaciones que deben ser contrapuestas son la europea de hoy día y las organizaciones compuestas del pasado (o algunas de ellas).
La organización europea resulta de la integración parcial de quince países; posee una Constitución supranacional y quince Constituciones nacionales, con primacía de la primera sobre las nacionales, con la excepción de los principios fundamentales (si bien sólo en los países con Constitución escrita); dispone de dos órganos que comparten las funciones de gobierno, Comisión y Consejo, el segundo de los
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cuales es a su vez un órgano mixto, integrado por los titulares de la función gubernativa en sede nacional; existe un poder judicial, no orgánico, sino funcionalmente supraordenado a los aparatos judiciales de los Estados; y tiene un limitado poder ejecutivo, porque para la ejecución de decisiones se sirve de los servicios de los Estados miembros.
Las organizaciones del pasado presentan una gran cantidad de uniones o combinaciones, clasificadas de distintas formas. Desde un punto de vista aceptado pero insuficiente, los principales tipos habrían sido cuatro: uniones histórico-políticas, uniones jurídicas inorgánicas, uniones jurídicas orgánicas y Estados federales. Al primer tipo pertenecen las uniones coloniales, las anexiones y las uniones personales. Al segundo pertenecerían las uniones resultantes de Tratados, de ocupaciones y administraciones, de alianzas, los Estados tributarios, los Estados vasallos patrimoniales, los protectorados y los Estados compuestos (o Estados de Estados). Del tercer tipo formarían parte las siguientes especies: uniones internacionales, uniones de orden inter-no, confederaciones de Estados y uniones reales. Al cuarto tipo pertenecerían las distintas clases de Estados federales 6. No todos estos géneros y especies interesan para la comparación con la Unión Europea, sino sólo aquellos más cercanos, como las uniones, reales y personales, y los Estados compuestos. Sólo éstos, de hecho, de un lado implican la coexistencia de varios ordenamientos; de otro, llevan consigo un cierto grado de equilibrio entre ellos.
Debe señalarse, por otra parte, que entre las organizaciones compuestas del pasado y la Unión Europea (aparte de otras organizaciones compuestas de hoy día) existen dos diferencias fundamentales: en el pasado, los ejecutivos y la fuerza bélica jugaban un papel fundamental; en la Unión Europea, por el contrario, los poderes legislativo y judicial se encuentran en un primer plano; la guerra y el uso de la fuerza están proscritos y la propia forma de la Unión es fruto de limitaciones voluntarias a la soberanía.
Entidades políticas comunes por el hecho de ser compuestas, pero tan distintas no sólo por el hecho de pertenecer a épocas diferentes,
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sino también por el hecho de estar dominadas por fuerzas opuestas, ¿cómo pueden ser comparadas? La hipótesis que aquí se afronta es la siguiente: la Unión Europea, institución nueva y original en su diseño de conjunto (lo que hace difícil reconducirla a los macromodelos o tipos ideales utilizados en las ciencias sociales 7), está formada, sin embargo, por elementos que contienen también las organizaciones compuestas del pasado. Por esta razón, conviene confrontar no los modelos en su conjunto, sino algunos de sus rasgos característicos; no los edificios, sino los materiales de que han sido construidos.
Conviene, pues, proceder mediante la descomposición de las organizaciones en sus partes esenciales; destacando semejanzas y diferencias entre los elementos comunes; rastreando, en la medida de lo posible, su arquetipo y su evolución histórica, en modo tal de poder afirmar hasta qué punto han contribuido al éxito y a la decadencia de las organizaciones compuestas.
El método expuesto presenta numerosas ventajas. En primer lugar, permite no renunciar al análisis teórico de la Unión, como ocurre si se afirma que se trata de una institución sui generis, y, por tanto, no comparable con otras instituciones. En segundo lugar, hace posible situar a la Unión entre los distintos tipos de regímenes políticos generales y huir de la óptica estadocéntrica dominante. Finalmente, consiente valorar la evolución de los distintos elementos y llegar razonablemente a afirmaciones sobre la base de la comparación. Por tanto, la historiografía, en este caso, no responde a una exigencia de conocimiento puramente histórico, sino que se convierte en parte integrante de la comparación.
Antes de pasar al análisis, es importante efectuar algunas advertencias. La primera está relacionada con la utilidad de la comparación, que puede denominarse histórica, para los estudios sobre la Unión Europea. Éstos, estancados en la comparación Unión-Estados federales, corren el riesgo de permanecer muertos, mientras que la indagación sobre el sustancioso repertorio del pasado puede enriquecerlos.
La segunda guarda relación con la utilización de los ordenamientos jurídicos compuestos del pasado. En este sentido se presentan no
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pocos problemas. Principalmente en lo relativo a la elección del área geográfica: China, Japón o América presentan ejemplos de organizaciones compuestas. Resulta preferible, sin embargo, hacer referencia a las...
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