Aspectos civiles de la ley de aguas. Conferencia pronunciada en la Academia Sevillana del notariado el día 24 de enero de 1991
| Autor | Eusebio Herrera Torres |
| Cargo del Autor | Notario jubilado |
ASPECTOS CIVILES DE LA LEY DE AGUAS
CONFERENCIA PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA SEVILLANA DEL NOTARIADO EL DÍA 24 DE ENERO DE 1991
POR EUSEBIO HERRERA TORRES Notario jubilado
Pese al tiempo transcurrido desde la vigencia, de la Ley de Aguas (1 de enero de 1986) y sus Reglamentos del Dominio Público Hidráulico y Reglamento de Planificación Hidrológica; éste del año 1988, el estudio de la Legislación de Aguas sigue siendo importante e interesante por diversas razones:
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a Una Ley es tanto más importante cuanto mayor son las necesidades que tiende a satisfacer, los peligros que trata de eliminar o disminuir, y más de actualidad y de moda son las circunstancias, el medio, el habitat donde nace y se desenvuelve. El agua es un recurso natural escaso, vital e indispensable para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades económicas, irreemplazables, irregular en su forma de presentarse en el espacio y en el tiempo, fácilmente vulnerable.
Han aumentado las necesidades de agua para usos domésticos, agrícolas, industriales y recreativos. Hablando de regadíos, en España se han pasado de 900.000 hectáreas de riego a 2.000.100, según estadísticas recientes.
La planificación hidrológica que no nació con esta Ley, sino que tuvo sus precedentes en el Decreto-Ley de 5 de marzo de 1926, Orden Ministerial de 28 de agosto de 1970 y, muy especialmente, en el Decreto de 14 de septiembre de 1979, la P.H., conforme al artículo 38 de la vigente Ley, tiene por objeto conseguir la mayor satisfacción de las demandas de agua y equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, armonizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales.
En lo que respecta a los peligros que el agua puede recibir y ofrecer, la Ley tiene normas de protección del D.P.H. y de la calidad de las Aguas Continentales (arts. 84 y ss. de la L.A., de acuerdo con el art. 45 de la Constitución).
La Ley tiene normas encaminadas a la protección del medio ambiente en las disposiciones citadas de protección del D.P.H. y P.H., siguiendo la normativa europea en la tercera parte del Tratado de la C.E.E., en el Título 7.°, sobre medio ambiente. Señala estos objetivos: Conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, contribuir a la protección de la salud de las personas y garantizar una utilización racional y prudente de los recursos naturales. Es interesante la sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de noviembe de 1982, en la que se declara constitucional una Ley Catalana.
Esta sentencia pone de manifiesto la potestad del legislador para fijar los puntos de equilibrio entre protección medioambiental y desarrollo económico y la función del Tribunal Constitucional que resolverá sobre las decisiones extremas que subordinen por completo uno de ellos al otro o atenten contra principios constitucionales.
Notas referentes a la protección contra las inundaciones (artículos 5.° y 7.° de la Ley, Disposiciones Transitorias 2.a y 3.a y disposiciones concordantes del Reglamento).
Estamos en un país de predominante carácter agrícola, sin olvidar aquellas regiones donde los aprovechamientos hidrológicos tienen su importancia. En un país dividido en zona húmeda y zona seca, que hacen imprescindible el tratamiento legislativo y reglamentario de las reservas y los trasvases; en un país, como el andaluz, donde Dios parece a veces olvidarse de la separación de las tierras y de las aguas o nos abrasa la sequía; existen cerca de nosotros zonas de inundaciones frecuentes y zonas donde van aumentando cada día las contaminaciones. De aquí, la necesidad de estudio, profundizando e investigando en la Ley y en la planificación hidrológica y la necesidad de la aportación e innovaciones. Como decía Jordano de Pozas, el estudio de la L.A. es imprescindible para administrativistas y civilistas porque tierra y agua, interés público e interés privado, se unen inseparablemente en ella.
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a Es interesantísimo el estudio de los aspectos civiles de la L.A. El agua es objeto de propiedad, pública o privada; pero el concepto de propiedad lo recibe el Derecho administrativo del Derecho civil definitivamente formado.
La Ley de Bases de 1888 consagró, sin embargo, la técnica corriente en nuestra doctrina, mandando que se incluyeran en el Código Civil, «las bases en que descansan los conceptos especiales de determinadas propiedades, como las aguas...», bajo el criterio de respetar las Leyes particulares porque hoy se rigen en su sentido y disposiciones, y deducir de ellas lo que pueda estimarse como fundamento orgánico de derechos civiles y sustantivos. El Código no lo hizo así, sino que se limitó en el Título IV del Libro II a hacer simples referencias a las legislaciones especiales o a reproducir, con accidentales modificaciones, preceptos fragmentarios de ella. Autores como Sánchez Román y Valverde censuran este sistema de duplicidad de textos por encontrarlo confuso. Espín Cánovas, Puig Brutau y Lacruz Verdejo entienden que Aguas y Minas tienen un aspecto de Derecho privado compatible con su trascendencia social; esta teoría es sustentada recientemente por Denosier en su obra Vetad y les eaux demaniales.
Antes de la Ley de 2 de agosto de 1985, las fuentes fundamentales en materia de aguas eran:
- El capítulo primero, Título IV, del Libro II del Código Civil.
- La Ley de Aguas de 13 de junio de 1879 en todo lo que no esté modificado por el Código Civil, artículo 425 del mismo.
Hoy se han invertido los términos. Disposición final 1.a: en todo lo que no esté expresamente regulado por esta Ley se estará a lo dispuesto en el Código Civil. Disposición Derogatoria 1.a: quedan derogadas las disposiciones siguientes:
- La Ley de Aguas de 13 de junio de 1879. Los artículos 407 a 425 del Código Civil en cuanto se opongan a lo establecido en la presente Ley.
Es lo mismo, sino que al revés, porque el sistema sigue siendo idéntico, el de duplicidad de disposiciones.
Habrá que estudiar qué es lo que no está expresamente regulado por la L.A. y habrá que investigar lo que no se opone a esta Ley en los derogados artículos del Código Civil.
Es más, se ha iluminado con distintos colores, como el arco iris, la propiedad de las aguas: propiedad privada temporal, de muerte anunciada, y propiedad permanente; propiedad civil y propiedad con protección administrativa; propiedad inscrita reconocida y propiedad no reconocida por ella; propiedad añeja y propiedad nueva.
Hay incidencias entre la L.A. y la Ley de Minas, entre la L.A. y la Ley de Costas; incidencias entre los Planes Hidrológicos y los
Planes Territoriales y Urbanos; entre el Registro de la Propiedad y entre el Registro de Aguas, entre el Catálogo de Aguas Privadas y el Registro de Aguas Públicas.
¿Cómo no van a interesar estas cuestiones a Abogados, Registradores, Notarios y hombres de Leyes? ¿No puede preguntar un adquirente al Abogado o Notario si las aguas que contiene la finca que compra son de dominio público o privado, si son de carácter temporal o permanente? ¿No puede preguntar a qué distancia de las riberas puede construir o plantar o la diferencia que existe entre ríos normales y aquellos en que se hagan perceptibles las mareas?
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a Si repasamos la bibliografía de esta materia, observamos que buena parte de ella corresponde a Notarios y Registradores de la Propiedad. Joaquín Costa, precursor en España de la política hidráulica, en su obra Colectivismo agrario; Julio Senador Gómez, en Canción del Duero; López de Haro, en sus estudios sobre las Comunidades de Regantes; Guimerá Peraza, en sus trabajos sobre el Código Civil y las Aguas; Díez Lamana, Pertínez Llambert, y entre los Registradores, Quintana Petrus, Buenaventura Camy, Seco Muñqz y Martín Gamero.
Cuando leía el discurso del Ministro de Agricultura defendiendo en el Parlamento el Proyecto de Ley de Aguas y afirmaba paladinamente que las aguas subterráneas no alumbradas eran res nulius, me acordaba de la célebre polémica, que tuvo colores de contraposición política, entre el catedrático de Derecho administrativo de la Universidad de La Laguna Ignacio Nieto y el Notario de Las Palmas M. Guimerá Peraza, defendiendo el primero que con arreglo al Código Civil y la L.A., las subterráneas son propiedad del que las alumbre, mientras que Guimerá Peraza, con gran acopio de argumentos brillantes, defendía que el subsuelo seco e hídrico es propiedad del dueño suprestante. Artículos 350, 594, 414 y 417 del Código Civil y sentencias del Tribunal Supremo de 3 de julio de 1907 y de 28 de octubre de 1958, que el mismo Nieto cita en apoyo de sus argumentos, es interpretada esta última de forma distinta por Guimerá, que, a la vista de los considerandos, llega a la conclusión que aunque la sentencia separe la propiedad del suelo de la del subsuelo, al haberse transmitido el subsuelo con anterioridad, es posible la propiedad sobre el subsuelo. En palabras del propio Nieto, las diversas posturas correspondían a la Magistratura representante de la izquierda progresista, la familia hipotecaria conservadora y un grupo neutro constituido por funcionarios de la Administración y algunos Letrados canarios.
Vamos a estudiar los principios orientadores de la L.A. de 1879; comparar esos principios con aquellos en los que se inspira la Ley actual; hacer un somero estudio del objeto de la Ley, sus aspectos civiles y registrales, para terminar con una crítica personal de la vigente Ley de Aguas.
Don Carlos García Oviedo (mi catedrático de Derecho administrativo) calificaba aquella Ley como pieza monumental, verdadero documento de ciencia jurídica; Cerrillo Quiles la califica como institución; una sentencia del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 1984 llama luminosa a la Exposición de Motivos de dicha Ley, y la misma Exposición de Motivos de la actual la alaba como modelo en su género y en su tiempo. Vamos a subrayar la palabra tiempo, porque mientras la Ley antigua fue una Ley...
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