La ciudad como objeto de protección penal
| Autor | Javier Sáenz de Pipaón y Mengs |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho penal Universidad Complutense Abogado |
| Páginas | 1039-1059 |
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La Exposición de Motivos del Código penal de 1995 contiene el particular siguiente:
A partir de los distintos intentos de reforma llevados a cabo desde la instauración del régimen democrático, el Gobierno ha elaborado el proyecto que somete a la discusión y aprobación de las Cámaras. Debe, por ello, exponer, siquiera de modo sucinto, los criterios en que se inspira... El eje de dichos criterios ha sido, como es lógico, el de la adaptación positiva del nuevo Código penal a los valores constitucionales. Los cambios que introduce en esa dirección el presente proyecto son innumerables, pero merece la pena destacar algunos... En segundo lugar, se ha afrontado la antinomia existente entre el principio de intervención mínima y las crecientes necesidades de tutela en una sociedad cada vez más compleja, dando prudente acogida a nuevas formas de delincuencia... merece destacarse la introducción de los delitos contra el orden socioeconómico o la nueva regulación de los delitos relativos a la ordenación del territorio y los recursos naturales...
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Mientras tanto, con motivo de la Sesión Plenaria del Congreso de los Diputados, celebrada el 8 de noviembre de 1995, en intervención que bien hubiese podido sustituir con ventaja a la Exposición de Motivos a la que acabamos de aludir, el titular del tanto ahora como entonces Ministerio de Justicia e Interior manifestaba que «el carácter social de nuestro Estado democrático se refleja al menos en dos cuestiones muy evidentes, aunque parezcan contradictorias. Por un lado, la despenalización de figuras caducas... junto a la aparición de nuevas figuras delictivas -añadía- que protegen bienes jurídicos hasta ahora prácticamente inéditos (medio ambiente, ordenación del territorio, protección del patrimonio histórico...)1 con lo que es evidente que da el paso de remitirse a la ordenación Page 1040 del territorio como bien jurídico penalmente protegido, algo a lo que, según vemos, no se había atrevido ni la Constitución ni el propio legislador ordinario, aunque se trate esta última de afirmación que no se acepta pacíficamente por todos2.
No podemos dejar de tener en cuenta en este punto que la Constitución española, que expresamente remite en sus artículos 45 y 46 a la protección penal del medio ambiente, de los recursos naturales y del patrimonio histórico, cultural y artístico, no mantiene el mismo criterio en materia de ordenación del territorio, tema del que no hace ni siquiera mención al tratar de los «principios rectores de la política social y económica» y aunque si se refiera a la regulación de la «utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación» en su artículo 47, mientras que el Código penal no habla de delitos contra la ordenación del territorio sino de delitos relativos o de delitos sobre la ordenación del territorio con lo que tampoco articula, a nuestro modo de ver, un tipo de delito propiamente urbanístico -uso del suelo en su perspectiva vertical: la ciudad- sino que propone una regulación penal especial para determinados tipos de suelo administrativamente protegidos frente a un construir, en unos casos y un edificar, en otros, dejando siempre a salvo su estatuto jurídico-administrativo.
Así es precisamente como, con ocasión del Código penal de 1995, para responder a uno de los retos que la iniciativa legislativa en cuestión representaba para el Estado, ha reaccionado éste, como es bien sabido, introduciendo su Título XVI dedicado a los «Delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente».
Amparándose, en efecto, en el proclamado fracaso de los remedios instalados en el Derecho administrativo, propone en el primero de sus capítulos la familia de los que ahora denomina «delitos sobre la ordenación del territorio» y en los apartados 1 y 2 de su artículo 319 extiende la protección penal que define y dispensa frente a actuaciones no autorizadas o no autorizables en los siguientes tipos de suelo o lugares:
- Suelos destinados a viales.
- Suelos destinados a zonas verdes.
- Bienes de dominio público.
- Lugares que tengan legal o administrativamente reconocidos su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural.
- Lugares que por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección.
- Suelo no urbanizable.
¿Delito urbanístico? ¿Protección penal de la ciudad? Page 1041
La ordenación del territorio se define en la Carta Europea adoptada para su regulación como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad. Es a la vez -añade- una disciplina científica una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector».
Hemos de subrayar, pues, su complejidad teniendo en cuenta otras variables. En efecto, cuando se habla de ordenación del territorio, se está ante una expresión referida a una diversidad de concepciones. No hay una postura unánime; las conexiones económicas, sociales, políticas, urbanísticas o técnico-científicas que se dan en torno a la ordenación territorial son tan complejas que determinan la existencia de las variopintas posturas que se vienen adoptando sobre la misma. La razón primordial para esta heterogeneidad es que, por mucho que se trate el tema con la máxima objetividad, siempre ocurre que detrás de cada concreta concepción, hay una determinada filosofía política o económica y tan es así, que como expresa la Sentencia de Tribunal Constitucional 149/1.991, de 4 de julio, es en sí misma más una política que una técnica, una política de enorme amplitud, equívoca y confusa.
Esto, además de provocar la gran diversidad de posiciones existentes sobre el concepto, lo convierte en algo cambiante, sometido a constantes remisiones y mutaciones y, por todo ello, es oportuno destacar las dificultades y el confusionismo reinante, aunque, ciertamente, sólo hay que fijarse en los antecedentes del mismo para comprender que las posturas en cuanto a qué debe ser y qué debe formar parte de su contenido son tan diversas, al menos, como la multiplicidad de sus orígenes3.
Por lo que al entorno se refiere, no es difícil constatar que se contempla con otro alcance no menos indefinido, abarcando todo lo que afecta a los organismos vivientes y la parte del mundo no viviente en que se desenvuelve la vida: el clima, la composición física y química del suelo, los cambios estacionales en la duración de los días..., habiéndose adoptado a partir de tanta inseguridad y en busca de alguna precisión, una «Declaración del Medio Ambiente» (1990) proclamando que el derecho a un medio ambiente limpio y saludable incluía, en particular, la calidad del aire, de los ríos, lagos, aguas marítimas y costeras, la calidad de los alimentos y del agua potable, la protección contra el ruido, la contaminación y erosión de los suelos, la desertificación, la conservación de los hábitats, de la flora y de la fauna, el paisaje y otros elementos del patrimonio natural, con vida y sin ella, y del creado por el hombre, la herencia cultural, vestigios arqueológicos y la calidad y comodidad de las zonas residenciales, con lo que el término medio ambiente resulta omnicomprensivo e incluye aspectos económicos, sociales y estéticos de todo orden.
Hay, en consecuencia, opciones de todo tipo y, como se ha señalado, se trata también ahora de un concepto de difícil precisión, difuso y, por lo tanto, habrá Page 1042 zonas grises que, según las circunstancias, podrán o no formar parte del medio ambiente4.
Y así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio, aduce que «qué sea el medio ambiente resulta más difícil de discernir con la exactitud y el rigor que exigen las categorías jurídicas. Como principio -añade no resulta ocioso insistir en el hecho inconcuso de que la Constitución española, como las demás, utiliza palabras, expresiones o conceptos sin ocuparse de definirlos, por no ser misión suya y cuyo significado hay que extraer del sustrato cultural donde confluyen vectores semánticos ante todo y jurídicos en definitiva, con un contenido real procedente a su vez de distintos saberes y también de la experiencia. Este es el caso del medio ambiente que gramaticalmente comienza con una redundancia y que, en el lenguaje forense, ha de calificarse como concepto jurídico indeterminado con un talante pluridimensional y, por tanto, interdisciplinar».
Con respecto al suelo y al urbanismo, podemos decir que se trata de una disciplina de estatuto incierto. El urbanismo es, al mismo tiempo, teoría y práctica, es deudor de múltiples saberes -científicos, artísticos, técnicos- utiliza múltiples conocimientos prácticos, tradicionales o innovadores, está vinculado a un proyecto de sociedad tanto en su representación imaginaria o simbólica como en la práctica institucional real. La diversidad de enfoques que conviven en el urbanismo. Dificulta la acotación unívoca de su campo disciplinar, de sus convenciones y terrenos dominantes. Históricamente, el urbanismo ha sido considerado un arte, una ciencia, una técnica, una práctica administrativo-política y otras cosas...
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