La ciudad como lugar de cohesión económica, social y cultural en las políticas comunitarias
| Autor | Gabriella de Giorgi |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Administrativo. Universidad del Salento |
| Páginas | 267-279 |
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Las ciudades, en cuanto sistemas de relaciones en las cuales se condensan la vivienda, el trabajo, la producción, la cultura, la innovación tecnológica, la seguridad y los servicios sociales, son un punto de observación óptima para comprender las modalidades, diferentes por calidad e intensidad, de las entidades públicas en relación con la cohesión, dentro de un contexto general en el cual la integración territorial está determinada ya por la dimensión comunitaria.
Otro punto de observación óptima, desde la perspectiva europea, de los mecanismos en la base de las relaciones entre las distintas entidades es la dimensión "urbanístico-territorial", en relación con el nivel municipal: de hecho es precisamente en el municipio que se permite comprobar los mecanismos de cohesión territorial, sus puntos críticos y soluciones para superarlos, y es también el punto de observación óptima de lo que se define como desarrollo urbano y de su utilidad en la vida de los hombres y la integración económica y social, de la relación entre la esfera pública y privada y entre los niveles de planificación en la gestión del territorio, del urbanismo concertado, de las políticas de vivienda social, la importancia de los intereses diferenciados, de las relaciones financieras entre los distintos niveles de gobierno.
Además, la persecución de los objetivos de la UE es prueba de que se reconoce la función desempeñada por el territorio y en el detalle de las ciudades en relación con la cohesión económica, social y cultural y sus potencialidades con
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el fin de un "desarrollo armonioso y sostenible de los territorios por medio del empleo consciente de sus recursos y características"1.
En cuanto sistema de relaciones que reúne los "asset" que constituyen el potencial competitivo de un territorio (Camagni R., 2009: 66), la ciudad se presenta, por un lado, como el mejor lugar para el desarrollo que intenta superar las posibles condiciones de desventaja del territorio de referencia, y, por otro lado, como dimensión ideal para guardar y valorar la diversidad que corresponde, al mismo tiempo, a sus recursos ligados a su identidad.
Esta conciencia surge en ámbito europeo antes que nacional, y refleja el intento de buscar nuevas soluciones a los desequilibrios de tipo socioeconómico y medioambiental (en términos de inclusión social, erogación de los servicios públicos, promoción de los recursos energéticos renovables, desarrollo de la naturaleza, contención del consumo del suelo) pero también ámbitos optima-les para la persecución de objetivos mucho más ambiciosos (lucha a la crisis económica, a los cambios climáticos, a la reorganización institucional de los ordenamientos internos).
De todas formas, a pesar de las peticiones de las políticas comunitarias, en el ordenamiento interno se observa una reacción política fragmentaria que no logra la elaboración de un proyecto unitario frente a las numerosas iniciativas sectoriales.
Por el contario, resulta que la cohesión y el acuerdo son muy limitados en las políticas UE en las cuales se observa una creciente participación de las ciudades en la relativa concepción y actuación. En las políticas internas, todavía muy centralizadoras y en las cuales los procesos de descentralización en acto no se ponen los objetivos de competitividad y equilibrio en el desarrollo de los territorios (Resmini, L., Torre, A., 2011: 12).
De todos modos, cabe señalar, en vista de una posible mejora de la explotación de los recursos comunitarios, temas como la "calidad de la vida", "la inclusión" y las "ciudades" aparecen entre los cuatro objetivos estratégicos del Plan de Acción para la Cohesión (PAC) elaborado en 2011 por el ministro de las relaciones con las regiones y la cohesión territorial y transmitido al comisario europeo para la política regional con el fin de acelerar la actuación de los programas cofinanciados por los fondos estructurales.
La noción de "ciudad sostenible" constituye, según esta perspectiva, una clave de lectura indispensable en cuanto "laboratorio" de nuevas políticas para
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el desarrollo de la persona, transversales por contenidos y competencias, consideradas, por la UE, prioritarias con respecto a los objetivos de la tutela del medioambiente y, al mismo tiempo, de la inclusión social.
El tema, además, se involucra en una directiva de escala internacional y supranacional, más que europea, que se relaciona con las políticas urbanísticas (De Leonardis, F., 2012: 779) y expresa la constante vitalidad y la capacidad de ser fuente de progreso jurídico, rasgo propio del encuentro entre urbanística y cultura jurídica (Morbidelli, G., 2009: 11).
Por lo tanto, la atención al concepto de "ciudad sostenible" por configurarse como punto de llegada de los objetivos y herramientas propias de las nuevas políticas territoriales (asegurar espacios públicos de alta calidad, modernizar las redes infraestructurales y mejorar la eficiencia energética, individuar instrumentos innovadores, preservar la calidad y la seguridad de los paisajes culturales urbanos, recalificar los barrios deteriorados, mejorar el espacio urbano, la movilidad y el mercado del trabajo local)2.
Es precisamente la consolidación de los objetivos de inclusión social, también en la idea europea de edificación de "ciudadanía común" (Romano Tasso-ne, A., Manganaro, F., 2005; Morviducci, C., 2014) que justifica la creciente atención hacia la dimensión urbana, debida a la toma de conciencia de que "las disparidades regionales reflejan principalmente los respectivos puntos de fuerza y puntos débiles de las ciudades" y que "los esfuerzos de la UE para reducir las disparidades serán más eficaces cuando sean dirigidos, de forma expresa, a la resolución de los problemas relacionados con el desarrollo urbano y cuando se aproveche de la función de las ciudades como propulsoras de crecimiento económico y centros de innovación"3.
Por lo tanto, si el camino elegido, en el ámbito supranacional, es el camino del "desarrollo urbano integrado"4 y las ciudades se configuran como "pilares" del desarrollo territorial y responsables de la "cohesión territorial", es innegable que las políticas y las herramientas urbanístico-territoriales son las más funcionales con respecto a este fin; al mismo tiempo, precisamente las nuevas directivas revelan los límites y la actual inadecuación del sistema, vinculado todavía a los mecanismos de planificación urbanística tradicionales y a un tipo de intervención de las políticas sectoriales que resulta incompleto.
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Por eso, se pide la revisión de las técnicas de planificación, la sustitución de la idea iluminista de división del territorio en zonas urbanas funcionales o sea la de la "ineluctabilidad" de los vínculos de localización, ligadas a la cultura urbanista de los años sesenta, con técnicas más adecuadas a la concepción moderna de "ciudad difusa"" o "ciudad polimorfa", es decir, que sugieren soluciones de tipo compensatorio (Amorosino, S., 2012: 3; D'Orsogna, D., 2015). El tema evoca el de las relaciones entre derecho de propiedad y planificación urbanístico-territorial y el tema de los caracteres del estatuto de la propiedad que, en conformidad con el artículo 42 de la Constitución, tienen que ser interpretados según una perspectiva funcional y, al mismo tiempo, pluralista (Pa-gliari, G., 2010: 136), según un modelo que, por un lado, se muestra todavía dependiente de la clásica dicotomía entre disciplina estatal y disciplina regional y, por otro, muestra la indispensabilidad de la regulación urbanística municipal y, junto a esta, de la función del municipio en cuanto tradicional "señor" del territorio. Es evidente, de hecho, que el derecho de propiedad y el derecho urbanístico no pueden prescindir de la lex rei sitae (Pagliari, G., 2010: 136), ya que la conformación de la propiedad está determinada por los medios urbanísticos, pero todo esto necesita una responsabilización, no siempre percibida, de las entidades locales, en el ejercicio de los poderes urbanísticos. A pesar de todo, esta toma de conciencia ha estimulado una reflexión sobre todo en torno a la planificación en el ámbito municipal y la búsqueda de correcciones y soluciones: la simplificación del proyecto por medio del empleo de esquemas de tipo estructural/programático, la adopción de soluciones de tipo...
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