Adecuación del impuesto a las circunstancias personales y familiares del contribuyente
| Autor | Ana María Delgado García |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Financiero y Tributario, Universitat Oberta de Catalunya |
| Páginas | 125-141 |
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La Ley 35/2006, de 28 de noviembre (en adelante, la Ley), desarrolla en su Título V (artículos 56-61bis) la adecuación del impuesto a las circunstancias personales y familiares del contribuyente. Con este título la Ley regula los denominados mínimos personal y familiar, esto es, aquella parte de la renta del contribuyente que, por destinarse a satisfacer las necesidades básicas del propio contribuyente y de los familiares que de él dependen, no se somete a tributación. El tratamiento iscal de las cargas familiares constituye uno de los principales temas que suscita la relación familia e impuestos, hasta el punto de que ello afecta al propia concepción y diseño global del Impuesto.63El fundamento constitucional del mínimo personal y familiar se encuentra en el principio de capacidad económica del artículo 31.1 de la Constitución. No es polémico airmar que las cargas familiares minoran la capacidad de contribuir del sujeto pasivo y que por tratarse de gastos de subsistencia deben ser consideradas para determinar su verdadera capacidad económica. Por ello, el IRPF no debería ser el único impuesto que tuviera en
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cuenta los denominados mínimos existenciales, si bien es el impuesto en el que se reconoce con mayor arraigo esta igura.64La regulación de los mínimos ha planteado dos grandes problemas: por un lado, la técnica utilizada para aplicar los mínimos en la liquidación del impuesto y, por otro, la determinación de sus cuantías. El sistema de aplicación de los mínimos ha ido variando a lo largo de las sucesivas reformas del IRPF, desde las deducciones en cuota, pasando por las reducciones en la base, hasta el sistema vigente en el que los mínimos se integran en la base liquidable.65La novedad más impactante que incorpora la Ley en esta materia es, sin lugar a dudas, la inclusión de los mínimos en la base liquidable del impuesto y el sistema utilizado para no someterlos a tributación. La nueva Ley articula un complejo mecanismo para lograr, tal y como indica su exposición de motivos, que los mínimos, técnicamente, se graven a tipo cero.66Otro de los principales problemas que plantea el estudio de los mínimos es el de la determinación de su cuantía. Desde el momento en que se airma que los mínimos son cantidades destinadas al sostenimiento de los gastos vitales de una persona y su familia, surge la cuestión de cuáles deben ser esos gastos y en consecuencia qué importe les corresponde. No es el momento de analizar las distintas opciones propuestas para su valoración,67pero si podemos airmar que dicha valoración se debería realizar en función de la coyuntura socio-económica de cada momento, de ahí la necesidad de actualizar las cuantías por el efecto de la inlación. Como veremos, en la Ley actual las cuantías se han incrementado, aunque no de manera signiicativa en todos los casos.
La técnica legislativa utilizada para regular los mínimos en la nueva Ley presenta una serie de deiciencias técnicas e incoherencias que no podemos dejar de comentar. Así, el Título V de la Ley concluye con un artículo 61 bis, sobre reduc-
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ciones por cuotas pagadas a partidos políticos. La ubicación de este artículo en un Título destinado a regular los mínimos personal y familiar es cuando menos llamativa. La reducción que regula el artículo 61 bis se aplica sobre la base imponible del impuesto, mientras que los mínimos forman parte de la base liquidable y no son objeto de reducción. Este precepto, introducido por la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre inanciación de partidos políticos, establece una reducción en la base imponible de hasta 600 euros por «las cuotas de ailiación y las aportaciones a Partidos Políticos, Federaciones, Coaliciones o Agrupaciones de Electores». En aquel momento, no se decía si tal reducción se aplicaba sobre la base imponible general o del ahorro. Fue a través de la Ley de Presupuestos para el año 2008 (Ley 51/2007, de 26 de diciembre) donde se aclaró esta cuestión, airmando que la reducción se aplica primero sobre la parte general y el remanente -si lo hubiera- sobre la parte de ahorro.68Aunque pudiéramos pensar que el artículo 61 bis no deja de ser una anécdota dentro del texto normativo, lo cierto es que una muestra de la asimetría del legislador en la regulación de este impuesto y de la precipitación de las reformas iscales. Además, tanto la introducción de esta nueva reducción como la posterior modiicación aclaratoria en la Ley de Presupuestos, se llevó a cabo mediante disposición adicional y inal.
En la regulación de la tributación conjunta (artículos 82-84), también es posible apreciar los efectos de una regulación precipitada en el contexto de las circunstancias personales y familiares. En un primer momento, la Ley ijó la cuantía del mínimo personal en tributación conjunta en 5.050 euros, por lo que no cuadraba con la cuantía del mínimo en tributación individual (5.151). Posteriormente, la Ley de Presupuesto corrigió el error para acompasar ambas cantidades, elevando la cuantía del mínimo en tributación conjunta a 5.151 euros anuales.69Hay que tener en cuenta que este importe se aplica por unidad familiar con independencia del número de miembros integrados en la misma (artículo 84.2.2º). Por otra parte, en la regulación de la tributación conjunta se reconocen dos reducciones en la base imponible de 3.400 y 2.150 euros previstas respectivamente para la primera y la segunda modalidad de unidad familiar. Tales reducciones no se coniguran como mínimos «gravados técnicamente a tipo cero» o deducciones en cuota, sino que coinciden con el sistema anterior de las reducciones en base. Por tanto, parece que el legislador utiliza técnicas diferentes para adecuar el impuesto a las circunstancias personales y familiares de los contribuyentes, según se trate de tributación individual o conjunta. Por otra parte, debemos criticar el hecho de que las cuantías de
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tales reducciones no se hayan incrementado con las leyes de presupuestos para corregir el efecto de la inlación, algo que en cambio sí se ha hecho con las cuantías de los mínimos en la tributación individual.70Todo ello pone de maniiesto una serie de incongruencias e imprecisiones técnicas en la regulación de las circunstancias personales y familiares del contribuyente. La precipitación o la falta de atención en algunos aspectos de la Ley ha llevado a omisiones -supuestamente no intencionadas y algunas ya corregidas- que afectan a la propia liquidación del impuesto. Como ya ha indicado algún autor, estas incoherencias ponen de maniiesto que no existe un planteamiento global en el tratamiento iscal de la familia.71
A lo largo de los siguientes apartados de este trabajo se analiza el contenido de los artículos 56 a 61 de la Ley y su ubicación dentro de la liquidación del Impuesto. En primer lugar, se aborda la principal novedad en la regulación de los mínimos: su consideración como parte de la base liquidable y su liquidación en la cuota de impuesto. La dudosa compatibilidad de esta técnica con el principio de capacidad económica, frente a otros métodos anteriores (reducciones en base), hace que se planteen propuestas para su reforma. En segundo lugar, se trata el concepto de mínimo personal y familiar, tal y como igura en el artículo 56, y la interpretación de las normas comunes del artículo 61, en las que se aprecia alguna modiicación importante en el caso de familiares que generan derecho al mínimo y presentan declaración por este impuesto. En tercer lugar, se analiza la casuística que plantean las distantes clases de mínimos previstos en la Ley, sus cuantías y el criterio manifestado por la doctrina administrativa de la Dirección General de Tributos (DGT). Por último, se exponen algunas conclusiones.
Durante las sucesivas reformas a las que ha estado sometido el IRPF se han articulado diferentes sistemas para el reconocimiento del mínimo personal y familiar. En líneas generales se podrían distinguir dos técnicas: deducciones en la cuota y reducciones en la base imponible.72Las deducciones en cuota fue uno de
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los sistemas utilizados por la Ley 18/1991, de 6 de junio. Con esta técnica los mínimos se toman en consideración a posteriori, esto es, una vez aplicada la progresividad del impuesto, lo que implica someter a gravamen tales cantidades. La tarifa progresiva se aplica sobre la totalidad de la renta del contribuyente, sin tener en cuenta las circunstancias personales y familiares sobre la base imponible, sino una vez calculada la cuota. Por ello, si consideramos que la base imponible debe relejar la capacidad económica del contribuyente y que la progresividad solamente se debe aplicar sobre dicha capacidad económica, el sistema de las deducciones en cuota se aleja de estos principios. La Ley 40/1998, de 9 de diciembre, supuso un cambio radical en el tratamiento de los mínimos mediante la sustitución del sistema anterior por el de las reducciones en la base imponible. Con esta técnica los mínimos se toman en cuenta para calcular la base imponible del contribuyente. El objeto del impuesto es la renta disponible, esto es, el resultado de minorar la totalidad de la renta del contribuyente con los mínimos existenciales. No se trata de minorar la base imponible para obtener la base liquidable, sino de obtener una base imponible que releje la verdadera capacidad económica del contribuyente. De este modo la progresividad del impuesto no afecta a las cantidades básicas de subsistencia sino a la renta discrecional del...
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