Circular 2/2016, sobre el ingreso de menores con problemas de conducta en centros de protección específicos
| Autor | Carmen Figueroa Navarro |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Penal |
| Páginas | 639-669 |
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SUMARIO: 1. Introducción.–2. Fundamento de la privación de libertad.–3. El supuesto de hecho. 3.1 Perfil del menor. 3.1.1 Interpretación de la palabra «diagnóstico». 3.1.2 Criterios de medición de la magnitud del problema de conducta: el riesgo propio o de terceros. 3.1.3 La necesidad de protección. 3.1.4 El principio de subsidiariedad. 3.1.4.1 Especialización. 3.1.4.2 Contención. 3.1.4.3 Delimitación del «riesgo para terceros». 3.1.5. La franja de edad. 3.2 El centro específico. 3.2.1 Caracteres generales. 3.2.2 La cuestión de los centros privados.–4. El nuevo procedimiento contradictorio. 4.1 Legitimación. 4.2 Competencia. 4.3 Capacidad procesal, representación y defensa. 4.4 Información de derechos. 4.5 Tramitación.–5. El cumplimiento de los plazos en la ratificación de los internamientos urgentes. 5.1 Límite máximo e improrrogable. 5.2 El procedimiento de habeas corpus.–6. Régimen de recursos.–7. Intervención judicial durante el período de internamiento: revisiones, incidencias y traslados.–8. Cese de la medida.–9. Facultades del Ministerio Fiscal.–10. Derecho transitorio.–11. Inspección de centros.–12. Vigencia de circulares, instrucciones y consultas precedentes.–13. Estadística.–14. Conclusiones.
La Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia (en adelante LO 8/2015), ha introducido un capítulo (el IV, arts. 25 a 35) en el Título II de la LO 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor (en adelante, LOPJM) bajo la rúbrica «centros de protección específicos de menores con problemas de conducta».
Igualmente introduce en la LEC un nuevo artículo 778 bis. El Preámbulo (apartado III) expresa que «incorpora un procedimiento ágil, sencillo y detallado para la obtención de la autorización judicial del ingreso de un menor en un centro de protección específico de menores con problemas de conducta, a fin de legitimar las restricciones a su libertad y derechos fundamentales que la medida pueda comportar».
Los interrogantes que generaron estos centros fueron objeto de estudio del Defensor del Pueblo en el informe titulado «centros de protección de menores con trastornos de conducta y en situación de dificultad social» (2009) y dieron lugar también a unas pautas de consenso en la Comisión interautonómica de Directores y Directoras Generales de Infancia («Protocolo básico de actuación en centros y/o residencias con menores diagnosticados de trastornos de conducta» de 20 de mayo de 2010).
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La Fiscalía General del Estado, pionera en la exigencia de garantías en esta delicada esta materia, estableció, desde bien temprano, directrices para su adecuado abordaje. Así, puede citarse la atención que le dedica el Protocolo de la Unidad de Menores de la FGE de inspecciones a centros de protección de 5 de febrero de 2009 (apartado 21) y la Circular 8/2011, sobre criterios para la unidad de actuación especializada del Ministerio Fiscal en materia de protección de menores (apartados IX y XV.8), exigiendo autorización judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271.1 CC y manteniendo una supervisión constante tanto de las condiciones de los centros y procedimientos aplicados como de la situación de cada uno de los menores residentes.
Teniendo en cuenta que existía un déficit normativo en relación con este tipo de centros, que están en juego los derechos fundamentales de los menores ingresados, que deben establecerse garantías para los mismos y que es necesario clarificar los límites de la intervención, se hacía preciso un desarrollo mediante Ley Orgánica, que, reclamado desde la Fiscalía General del Estado, se materializa en la nueva normativa. En su Preámbulo, claramente inspirado por el Informe del Consejo Fiscal de 11 de julio de 2014, se declara: «Estos centros nunca podrán concebirse como instrumentos de defensa social frente a menores conflictivos, teniendo en cuenta, además, que la intervención no deriva de la previa acreditación de la comisión de delitos. Estos centros deben proporcionar a los menores con problemas de conducta, cuando las instancias familiares y educativas ordinarias no existen o han fracasado, un marco adecuado para la educación, la normalización de su conducta y el libre y armónico desarrollo de su personalidad. La justificación de recursos específicos destinados a atender graves problemas del comportamiento, así como situaciones de crisis, radica en la necesidad de proporcionar a estos menores un contexto más estructurado socioeducativo y psicoterapéutico, que solo un programa específico pueda ofrecerles, tratando el problema desde un enfoque positivo y de oportunidades, además desde los principios y proyectos educativos diseñados con carácter general».
El artículo 10.2 CE establece que «las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España». El artículo 39.4 CE expresa que «los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velen por sus derechos». Dentro de este conjunto normativo, destaca el artículo 5.1.d) del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, CEDH) por su inmediata conexión con el objeto de análisis: el derecho a la libertad del artículo 17 CE. Es necesario recordar que el art. 5.1 CEDH contiene una lista exhaustiva de razones admisibles que legitiman la privación de libertad. Si el fundamento no está comprendido en este conjunto, la detención nunca podrá considerarse legal (por todas, STEDH de 14 de abril de 2011, caso Jendrowiak contra Alemania).
El citado art. 5.1 CEDH dispone: «Nadie puede ser privado de su libertad, salvo en los casos siguientes y con arreglo al procedimiento establecido por la ley: (…) d) Si se trata del internamiento de un menor en virtud de una orden legalmente acordada con el fin de vigilar su educación o su detención, conforme a derecho, con el fin de hacerle comparecer ante la autoridad competente».
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha expresado que el primer inciso de dicho artículo «prevé la privación de libertad en interés del menor indepen-
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dientemente de la cuestión de saber si el menor es sospechoso de haber cometido una infracción penal o es simplemente un menor en situación de riesgo» (STEDH de 29 de noviembre de 2011, caso A y otros contra Bulgaria). Lo relevante es que la privación de libertad sea regular (détention régulière d’un mineur, en la versión francesa del CEDH), es decir, conforme a la legalidad, y haya sido decidida con el propósito de «vigilar su educación».
En lo que concierne a centros de protección específicos, el TEDH tuvo ocasión de examinar su naturaleza y su compatibilidad con el CEDH en la Decisión de 12 de octubre de 2000 sobre la admisibilidad de la demanda n.º 33670/96, caso Koniarska contra el Reino Unido. La demandante, ciudadana británica, fue ingresada en un centro de protección específico (secure accomodation) por decisión del tribunal de familia a solicitud de la autoridad local bajo cuya tutela se encontraba la menor. Las indicaciones de ingreso se configuran en el art. 25.1 de la Children Act de 1989 que especifica los dos casos en que puede utilizarse este recurso que suceden cuando el menor: a) tiene un historial de fugas y es probable que se escape de cualquier otro tipo de alojamiento y, si lo hace, es probable que sufra daños de consideración; b) si es guardado/a en otro tipo de alojamiento, es probable que se dañe a sí mismo o a terceras personas. Los magistrados de instancia consideraron que concurría el segundo supuesto.
El TEDH consideró que se trataba de una privación de libertad prevista en el art. 5.1 CEDH y desestimó las peticiones de infracción del art. 3 (referente a la tortura y trato degradante) y del artículo 8 (intromisión en la vida privada y familiar). Las pala-bras «vigilar su educación» del art. 5.1.d) no deben ser rígidamente equiparadas a la enseñanza obligatoria, período en el que la demandante ya no estaba incluida al haber cumplido 17 años. Como señala la resolución, «en el presente contexto de una joven bajo el cuidado de una entidad pública puede abarcar muchos aspectos del ejercicio de los deberes propios de la responsabilidad parental para el beneficio y protección de la persona afectada».
El CEDH reenvía, en lo esencial, a la legislación del correspondiente Estado y consagra la obligación de respetar las normas de fondo y de procedimiento, pero exige además la conformidad de toda privación de libertad con el fin del artículo 5 CEDH: «proteger al individuo contra la...
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