La cesión de suelo en concepto de participación en plusvalías y la propiedad de suelo urbano. (Comentario a la STC 54/2002, de 27 de febrero)
| Autor | Luis Miguel López Fernández |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho civil Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 1403-1415 |
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El Presidente del Gobierno planteó recurso de inconstitucionalidad en relación con el artículo único, apartado 1, de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril, de modificación de la Ley 3/1997, de 25 de abril, por la que se determina la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística.
Según el precepto autonómico impugnado «La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos se llevará a efecto en la siguiente forma: 1. Los propietarios de suelo urbano deberán ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el diez por ciento del aprovechamiento urbanístico lucrativo del ámbito correspondiente libre de cargas de urbanización. En el supuesto de obras de rehabilitaciónPage 1404 únicamente corresponderá al Ayuntamiento el diez por ciento del incremento del aprovechamiento urbanístico sobre el anteriormente edificado».
El recurso se fundamentó en la contradicción existente entre dicho precepto y los artículos 14 y 28 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (en lo sucesivo LRSV), promulgada por el Estado al amparo del artículo 149.1.1 de la Constitución Española (en lo sucesivo CE), y que establece dos categorías de suelo urbano -consolidado por la urbanización (en lo sucesivo SUC) y no consolidado (en lo sucesivo SUNC)-, eximiendo a los dueños de SUC del de deber de ceder terrenos en concepto de participación en plusvalías .
El Parlamento y el Gobierno vascos combaten la argumentación desarrollada por el Abogado del Estado entendiendo que las plusvalías en SUC se producen incluso cuando se mantienen las determinaciones del plan, y que por tanto los propietarios pueden ser obligados a ceder por este concepto igual que los de SUNC; también discrepan de la asimilación hecha por el Abogado del Estado entre la determinación del aprovechamiento urbanístico apropiable y su valoración a efectos expropiatorios, asimilación manifestada por el Letrado al considerar que la norma autonómica también vulnera el artículo 28 de la LRSV.
Por su parte los citados órganos autonómicos entienden que la LRSV, al proclamar la inexistencia de deber de ceder aprovechamiento urbanístico en suelo urbano consolidado sobre la base de una distinción establecida a efectos de gestión o ejecución urbanísticas (la de SUC y SUNC), infringe la distribución constitucional de competencias. Además impide la recuperación de cualquier porcentaje de plusvalías en SUC, desbordando también por este motivo el ámbito de competencia estatal definida en el artículo 149.1.1 CE de acuerdo con los propios términos del fundamento jurídico 17 c) de la STC 61/1997.
El Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad y nulidad del artículo único, apartado 1, de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998, de 20 de abril, aunque sólo en la medida en que establece para los propietarios de SUC un deber de cesión del 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico lucrativo, o del incremento de dicho aprovechamiento en el supuesto de obras de rehabilitación. Además los efectos de la Sentencia se limitan expresamente a la futura exigencia de estas cesiones, o a los casos que constituyen objeto de procedimientos administrativos o judiciales donde aún no hubiera recaído una resolución firme.
En el caso que nos ocupa, el artículo 14.1 LRVS, aducido como canon complementario de constitucionalidad por el Abogado del Estado, ya fue enjuiciado por este tribunal en la STC 164/2001, de 11 de julio, FJ 20. Desde la perspectiva del derecho a la igualdad, ya dijimos en aquella ocasión que "la inexistencia de deberes de cesión de suelo (en el urbano consolidado) no constituye discriminación alguna entre personas y por circunstancias subjetivas, que es lo prohibido por el artículo 14 CE, sino distintas regulaciones abstractas del derecho de propiedad urbano"... a lo que también añadimos entonces que "el artículo 47 CE no impide, en este sentido, que la participación en las plusvalías se concentre en determinadas clases de suelo. De esta forma, la hipotética existencia de plusvalías urbanísticas en suelo urbano consolidado, cuya realidad no corresponde dilucidar a este Tribunal, noPage 1405 excluye a priori una norma estatal que alivie de cesiones de aprovechamiento a sus propietarios"
(FJ 4).
Sentado lo anterior, basta con la lectura del artículo único, apartado 1, de la Ley del Parlamento Vasco 11/1998 para concluir que contradice las "condiciones básicas" contenidas en el artículo 14 LRSV... la norma de "condiciones básicas" del artículo 14.1 LRSV... determina que todos los propietarios de suelo urbano "consolidado" de España patrimonializan el 100 por 100 del aprovechamiento urbanístico correspondiente a cada parcela o solar... la exclusión de toda cesión obligatoria de aprovechamiento urbanístico en el suelo urbano "consolidado" no admite modalización alguna de origen autonómico. Con lo expuesto en nada se cuestionan ni limitan, claro es, las competencias de cada Comunidad Autónoma para precisar, en su ámbito territorial y "en los límites de la realidad" qué debe entenderse por suelo urbano "consolidado", ni cuál sea la fórmula de determinación del aprovechamiento urbanístico que rija en su territorio (STC 164/2001, FJ 22)
(FJ 5).
Los diferentes métodos de valoración contenidos en el artículo 28 LRSV sirven ?en el contexto de actuaciones expropiatorias? para traducir en dinero el aprovechamiento urbanístico correspondiente al titular de cada finca, pero nada establecen sobre cuál sea ese aprovechamiento urbanístico ni sobre qué parte corresponde al propietario y cuál otra debe ser cedida al Municipio
(FJ 6).
El principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) reclama la intangibilidad de las situaciones jurídicas consolidadas; no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes. Esta conclusión se refuerza si se tiene en cuenta, además, que dotar de eficacia ex tunc a nuestra declaración de nulidad distorsionaría gravemente la actividad de gestión urbanística desarrollada al amparo de la norma que se declara inconstitucional, trascendiendo, incluso, las previsibles consecuencias económicas adversas que la revisión de las cesiones obligatorias ya firmes supondrían para los Municipios, con el consiguiente riesgo de quiebra del principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales a que se refiere el artículo 142. CE
(FJ 9).
El artículo 14.1 de la LRSV establece que «Los propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización, deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen -si aún no la tuvieran- la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo», consagrando una diferencia de régimen jurídico más que notable entre dueños de SUC y SUNC, ya que estos últimos, según el apartado 2 del propio artículo 14, vienen sometidos a los deberes consistentes en ceder terrenos para dotaciones de uso y titularidad públicos, ceder un porcentaje máximo de suelo del 10 por 100 en relación con el aprovechamiento del ámbito de gestión al cual estén adscritos, distribuir equitativamente los beneficios y cargas derivados del planeamiento, costear y, en su caso, ejecutar la urbanización, y edificar los solares en el plazo que, en su caso, establezca el planeamiento [apartados a), b), c), d), e) y f) del citado art. 14.2].Page 1406
La STC 164/2001, de 11 de julio (cuyo comentario abordamos en nuestro trabajo «Los últimos acontecimientos relacionados con la gestión del suelo urbano», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, número 191, enero-febrero de 2002, páginas 11 a 46), declaró la conformidad constitucional del artículo 14 de la LRSV, amparado en la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1. Ia CE para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos: por tanto el TC admitió las diferencias establecidas por dicho precepto legal entre propietarios de SUC y de SUNC, asumiendo expresamente que los propietarios de SUC no están sometidos a los deberes impuestos a los dueños de SUNC por el artículo 14.2 de la LRSV. Desde esta perspectiva la inconstitucionalidad de la ley vasca, en tanto impone la cesión en concepto de participación en plusvalías a todos los propietarios de suelo urbano, guarda una relación directa con los argumentos desplegados en la STC 164/2001, con la exclusiva salvedad de que en la Sentencia que ahora comentamos se contiene una previsión expresa limitando los efectos retroactivos de la declaración de inconstitucionalidad. Por otro lado el ámbito material de la STC 164/2001 es más amplio porque se extiende a las diferencias existentes entre ambas categorías de suelo urbano en relación con los deberes de ceder suelo dotacional y distribuir equitativamente los beneficios y cargas, cuyo tratamiento no se abordó en la...
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