La centralización de la gobernanza territorial en las políticas activas del mercado de trabajo en España durante la Gran Recesión (2011-2016)
| Autor | Jorge José Hernández Moreno - Juan antonio Ramos Gallarín |
| Cargo | Instituto de Políticas y Bienes Públicos IPP-CSIC - Universidad Rey Juan Carlos URJC |
| Páginas | 5-22 |
ESTUDIOS 5
Recibido: 20-06-2017
Aceptado: 19-10-2017
DOI: 10.24965/gapp.v0i18.10433
La centralización de la gobernanza territorial
en las políticas activas del mercado de trabajo en España
durante la Gran Recesión (2011-2016)
The centralization of territorial governance of active labor market
policies in Spain during the Great Recession (2011-2016)
Jorge José Hernández-Moreno
Instituto de Políticas y Bienes Públicos (IPP-CSIC)
jorgejose.hernandez-moreno@cchs.csic.es
Juan Antonio Ramos Gallarín
Universidad Rey Juan Carlos (URJC)
juan.ramos@urjc.es
RESUMEN
España ha sido uno de los países de Europa Occidental que más ha avanzado en el proceso de
descentralización del Estado de Bienestar. Las décadas de los años 1990 y 2000 fueron testigo de una
aceleración de este proceso, que ha ido acompañado de una expansión del gasto social a nivel subnacional,
especialmente por parte de las Comunidades Autónomas (CC.AA). El presente artículo pretende contribuir
a distintos debates abiertos acerca de los cambios en la dimensión territorial de la gobernanza en las
políticas sociales y sus factores explicativos. En concreto, se centra en las políticas activas del mercado
de trabajo (PAMT), tratando de responder a la cuestión de si las reformas introducidas en materia de
activación en el Estado de Bienestar español en el contexto de la crisis han afectado al ejercicio de la
autoridad y la responsabilidad política, financiera y administrativa de los diferentes niveles de gobierno.
PALABRAS CLAVE
Gobernanza territorial, políticas activas del mercado de trabajo, centralización, políticas sociales, empleo.
ABSTRACT
Spain is among the West European countries that has achieved higher levels of decentralization in its Welfare
State. The 1990s and 2000s witnessed an acceleration of this process, which has been accompanied by
an expansion of social spending at the subnational level, especially by the Autonomous Communities
(Autonomous Communities). This article aims to contribute to several debates regarding changes in the
territorial dimension of governance in social policies and their explanatory factors. Specifically, it focuses
on active labor market policies (ALMPs) and addresses the question of whether the reforms introduced in
the field of activation in the context of the economic crisis have affected the exercise of political, financial
and administrative authority by the different levels of government.
KEYWORDS
Territorial governance, active labour-market policies, centralization, social policies, employment.
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN. II. REVISIÓN DE LA LITERATURA, HIPÓTESIS DE INVESTIGACIÓN Y MARCO
ANALÍTICO. III. LAS TRANSFORMACIONES DE LA GOBERNANZA TERRITORIAL EN LAS POLÍTICAS
ESTUDIOS 6
Jorge José Hernández-Moreno / Juan Antonio Ramos Gallarín
La centralización de la gobernanza territorial en las políticas activas del mercado de trabajo en España...
GAPP. Nueva Época – N.o 18, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8991 – DOI: 10.24965/gapp.v0i18.10433 – [Págs. 5-22]
ACTIVAS DEL MERCADO DE TRABAJO EN ESPAÑA. 1. ANTECEDENTES. Decisión. Financiación. Im-
plementación. 2. LOS CAMBIOS ACAECIDOS EN EL MARCO DE LA GRAN RECESIÓN. Decisión. Fi-
nanciación. Implementación. IV. FACTORES EXPLICATIVOS DEL NUEVO MODELO DE GOBERNANZA
TERRITORIAL DE LA ACTIVACIÓN. 1. EL CONTEXTO SOCIO-ECONÓMICO. 2. EL PAPEL DE LA IDEO-
LOGÍA. 3. EL CONTEXTO POLÍTICO/INSTITUCIONAL. 4. CONDICIONANTES SUPRANACIONALES:
LA PERTENENCIA A LA UE. V. CONCLUSIONES. VI. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS. VII. NOTA
METODOLÓGICA.
I. INTRODUCCIÓN 1
Mientras en la mayor parte de los Estados de Bienestar las políticas pasivas del mercado de trabajo
(PPMT), consistentes básicamente en prestaciones, continúan siendo una competencia del Estado central,
en las últimas cuatro décadas las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) han experimentado un
fuerte proceso de descentralización (Bonoli, 2010; Graziano, 2012). Las PAMT incluyen cuatro grandes
grupos de iniciativas: formación de los trabajadores, incentivos para la contratación y el mantenimiento del
empleo, programas directos de empleo del sector público y, por último, servicios de orientación y seguimien-
to para mejorar los resultados de la búsqueda de empleo (de la Rica, 2015: 4-5). Los gobiernos regionales
y locales, más cercanos al territorio y con mayor conocimiento de las peculiaridades del mercado de trabajo
local a este nivel, desempeñan papeles relevantes en materia de gestión, diseño y financiación de dichas
iniciativas (López-Santana, 2015, 2016; López-Santana y Moyer, 2012).
Esta investigación pretende contribuir a varios debates abiertos acerca de los cambios en la gobernanza
de las políticas sociales en su dimensión territorial –en relació n al continuo descentralización/centraliza-
ción–, así como sobre los factores que los explican. En concreto, en este artículo nos preguntamos si las
reformas introducidas en materia de activación en el Estado de Bienestar español durante la Gran Recesión
han repercutido en las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno. De esta cuestión se derivan dos
conjuntos de preguntas interrelacionadas: (a) ¿Cuál ha sido la orientación de estos cambios? Es decir, ¿se
ha revertido el proceso descentralizador que ha caracterizado a este sector de política pública en los últimos
años?; (b) ¿Qué factores dan razón de los cambios en la organización territorial de las PAMT en el actual
contexto de austeridad y consolidación fiscal?
En este terreno se observan distintos planteamientos y situaciones a nivel internacional. En el caso del
Reino Unido, por ejemplo, se han desarrollado respuestas descentralizadoras en aspectos administrativos
de la gestión y la provisión de las PAMT, si bien el nivel central de gobierno retiene poderes importantes en
materia fiscal y de decisión política (López-Santana, 2015: 206-207). También en Italia o EEUU, países con
diferentes configuraciones institucionales, se han implementado reformas descentralizadoras, a través de la
transferencia a los gobiernos subnacionales de capacidades en materia de gestión, provisión y financiación
de los programas de activación (López-Santana, 2015: 102-157). Holanda, país en que el gobierno central
desempeña un papel crucial en la formulación de las políticas públicas, ha seguido asimismo esta tendencia
descentralizadora. En este caso, los gobiernos locales tienen la capacidad de decidir sobre el contenido de
las PAMT, la organización de la prestación de servicios y los perfiles de los beneficiarios de los diferentes
programas (Borghi y van Berkel, 2007; van Berkel et al., 2011: 240). En Francia el proceso de descentraliza-
ción ha supuesto la atribución de distintos papeles a los diferentes gobiernos subnacionales: las regiones son
responsables de los programas de formación, los departamentos ofrecen apoyo en la orientación laboral y los
municipios son el nivel de gobierno encargado de promover la inclusión social (van Berkel et al., 2011: 240).
Por otro lado, países como Alemania han seguido la tendencia contraria, procediendo a una centra-
lización de la gobernanza territorial de sus PAMT. Dicha tendencia comenzó con la Ley de Promoción del
Empleo de 1969, que capacita al gobierno federal para llevar a cabo la implementación de las PAMT. Esta
orientación se ha visto reforzada por la reforma Hartz IV (2005), que ha desplazado hacia el nivel federal la
responsabilidad sobre el diseño de las medidas (estandarización de los programas), el establecimiento de
1 Este trabajo ha sido presentado en varios congresos internacional es y forma parte del proyecto CRIGOBBE (Los efectos de
la crisis en la gobernanza del sistema de protección social en España: la perspectiva multinivel y del welfare-mix), que ha sido posible
gracias a la financiación proporcionada por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en su convocatoria competitiva para
el apoyo a proyectos de investigación. Queremos mostrar nuestro agradecimiento a los evaluadores por haber leído nuestro trabajo en
profundidad y por las críticas constructivas realizadas. También queremos dar las gracias a Eloisa del Pino, IP del proyecto CRIGOBBE,
por sus comentarios y sugerencias a las versiones preliminares de este artículo.
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