STS, 15 de Julio de 2002

PonenteRafael Fernández Montalvo
Número de Recurso7729/1997
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución15 de Julio de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Julio de dos mil dos.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 7729/97, interpuesto por don Pedro Antonio González Sánchez, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la "Asociación Cultural de Amigos de la Ciudad de Avila", contra la sentencia, de fecha 8 de julio de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 181/96, en el que se impugnaba acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Avila, de 18 de diciembre de 1995, que aprueba con carácter definitivo la Ordenanza de Regulación de Aparcamientos de Vehículos en las Zonas de Estacionamiento Limitado de las Vías Urbanas (O.R.A). Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Avila, representado por el Procurador de los Tribunales don Alfonso Gil Meléndez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 7729/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, se dictó sentencia, con fecha 8 de julio de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo contra la regulación sancionatoria de la Ordenanza O.R.A. de Avila cuya aprobación se halla reseñada en el encabezamiento de esta sentencia, la que se deja sin efecto en la parte sancionadora, pero sólo hasta la entrada en vigor de la Ley 5/1997 que le da suficiente cobertura. Debiéndose limitar el alcance de la anulación a las sanciones impuestas hasta tal fecha; y ello sin hacer especial imposición de costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Asociación Cultural de Amigos de la Ciudad de Avila" se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 16 de octubre de 1997 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria del recurso que case y anule la recurrida pronunciándose otra más ajustada a derecho.

CUARTO

La representación procesal del Ayuntamiento de Avila formalizó, con fecha 7 de abril de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste que se interpone contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de fecha 8 de julio de 1997, recaída en el recurso núm. 181/96.

QUINTO

Por providencia de 23 de mayo de 2002, se señaló para votación y fallo el 9 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), se formula el primero de los motivos de casación, por abuso o exceso en el ejercicio de la Jurisdicción, con infracción del artículo 43 LJ y, en su caso, 79 LJ. El motivo se resume en que la sentencia de instancia estima parcialmente el recurso contencioso- administrativo [interpuesto] contra la regulación sancionadora de la Ordenanza ORA de Avila, aprobada por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 18 de diciembre de 1995, dejándola sin efecto en la parte sancionadora "pero sólo hasta la entrada en vigor de la Ley 5/1997 que le da suficiente cobertura" y limitando el alcance de la anulación a las sanciones impuesta hasta la fecha, "siendo que la Ley 5/1997 fue publicada en el BOE núm. 72 de 25 de marzo de 1997, en tanto que la sentencia recurrida se votó y falló cinco meses antes de su entrada en vigor".

Queda así descrita, desde luego, una irregularidad de la sentencia derivada del incumplimiento del requisito temporal de los diez días para ser dictada, desde la votación y fallo, establecido en el artículo 80 LJ, ya que el referido acto se señaló para el 5 de noviembre de 1996 y la sentencia que se revisa lleva fecha de 8 de julio de 1997. Más ni el indicado resumen ni el desarrollo argumental del motivo nos pone en contacto con un eventual abuso o exceso en el ejercicio de la Jurisdicción que, según reiterada jurisprudencia y conforme a lo establecido en el artículo 102.1.1º LJ, se produce solo cuando un órgano de esta Jurisdicción conoce y resuelve un asunto atribuido a un orden jurisdiccional distinto, vulnerándose entonces el reparto jurisdiccional establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 2 LJ, con la consecuencia de que habría de anularse la sentencia o resolución recurrida "dejando a salvo el derecho de ejercitar las pretensiones ante quien corresponda", según dispone el indicado artículo 102.1.1º.

En definitiva, no pueden canalizarse como exceso o abuso de jurisdicción la pretensión impugnatoria fundada en que el Tribunal de instancia ha basado su decisión en un motivo o razón de decidir no alegada por las partes o que ha resuelto una cuestión no suscitada por éstas, con infracción de los artículos 43 o 79 LJ, sino que tal defecto, de existir, únicamente puede ser denunciado al amparo del artículo 95.1.3º LJ como quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia que imponen del deber de congruencia.

SEGUNDO

En el segundo de los motivos de casación, que sí se formula al amparo del artículo 95.1.3º por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio y, más concretamente, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con indefensión, se denuncia la incongruencia omisiva que supone el no haber resuelto el Tribunal de instancia todos los motivos de impugnación planteados.

En el desarrollo argumental del motivo se señala que en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Ordenanza de la ORA del Ayuntamiento de Avila se alegaron los siguientes motivos de impugnación: I.- Nulidad absoluta de la ORA por imposibilidad de su aplicación al quebrar los presupuestos básicos en que se asienta: 1.- El precio público que contempla como contraprestación por el aprovechamiento especial del dominio público (art. 32 de la Ordenanza recurrida). 2.- La gestión del sistema mediante concesión a una empresa privada. II.- Nulidad de las previsiones sancionadoras que contiene la ORA, por falta de cobertura legal. III.- La Ordenanza recurrida introduce discriminaciones que vulneran el principio de igualdad. Discrimina a los titulares de locales comerciales y comerciantes y a residentes y no residentes.

De dichos motivos de impugnación la sentencia de instancia no aborda la nulidad absoluta de la ORA con base en la gestión del sistema mediante concesión a una empresa privada en régimen de monopolio, ni tampoco las referidas discriminaciones que introduce, según la argumentación de la parte demandante.

El significado de la incongruencia omisiva en las sentencias no exige de extensos argumentos. La jurisprudencia de esta Sala y la doctrina del Tribunal Constitucional proclaman que dicho vicio constituye, en todo caso, infracción de las normas reguladoras de las sentencia, contenidas en la LJ, LEC/1881 (también en la LEC/2000) y LOPJ, con trascendencia incluso constitucional, en determinados casos en que constituye vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva residenciable en amparo ante el Tribunal Constitucional.

Como se recuerda en la STC 210/2000, de 18 de septiembre, es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional desde su STC 20/1982, de 5 de mayo, que si bien es cierto que la ausencia de respuesta expresa a las cuestiones suscitadas por las partes puede generar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, sin embargo no todos los supuestos son susceptibles de una solución unívoca, debiendo ponderarse las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial constituye una auténtica lesión del artículo 24.1 CE, o si, por el contrario, puede razonablemente interpretarse como una desestimación tácita que satisfaga las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 175/1990, de 12 de noviembre; 88/1992, de 8 de junio; 26/1997, de 11 de febrero; y 83/1998, de 20 de abril, entre otras muchas).

Según la referida doctrina constitucional, ha de diferenciarse entre las alegaciones aducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas; de manera que si bien respecto de las primeras no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales, la exigencia de congruencia, referida a la pretensión misma, es más rigurosa. Pues, en este caso, para poder apreciar la existencia de una respuesta tácita y una mera omisión sin trascendencia constitucional es necesario que del conjunto de los razonamientos contenciosos en la resolución pueda deducirse razonablemente, no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino, además, los motivos fundamentadores de ella (SSTC 26/1997, de 11 de febrero; 129/1998, de 16 de junio; 181/1998, de 17 de septiembre; 15/1999, de 22 de febrero; 74/1999, de 26 de abril; y 94/1999, de 31 de mayo, entre otras muchas).

En la doctrina de esta Sala la incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia "no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso" (art. 80 LJCA). Es conocido que la primera jurisprudencia identificaba "cuestiones" con "pretensiones" y "oposiciones", y aquéllas y éstas con el "petitum" de la demanda y de la contestación, lo que ha llevó en más de una ocasión a afirmar que cuando la sentencia desestima el recurso resuelve todas las cuestiones planteadas en la demanda. Pero es cierto, sin embargo, que esta doctrina fue matizada e, incluso superada, por otra línea jurisprudencial más reciente de esta misma Sala que viene proclamando la necesidad de examinar la incongruencia a la luz de los arts. 24.1 y 120.3 de la CE; de aquí que para definirla no baste comparar el "suplico" de la demanda y de la contestación con el "fallo" de la sentencia, sino que ha que atenderse también a la "causa petendi de aquéllas" y a la motivación de ésta (Sentencias de 25 de marzo de 1992, 18 de julio del mismo año y 27 de marzo de 1993, entre otras). Así, la incongruencia omisiva se produce esencialmente cuando no existe correlación entre las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia, pero ello incluye también los supuestos en que en la fundamentación de ésta se produce una preterición de la "causa petendi", es decir, de las alegaciones o motivos que sirven de fundamento a los escritos de demanda y contestación (Cfr. SSTS de 13 de octubre de 1998 y 12 de mayo de 2001).

En este sentido, desde la STS de 5 de noviembre de 1992, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

El requisito de la congruencia, en fin, no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997, entre otras muchas).

Pues bien, proyectando la indicada doctrina a la sentencia impugnada ha de acogerse el motivo que se basa en la incongruencia omisiva, pues en dicha resolución judicial no se contempla ni se resuelve sobre la siguiente cuestión alegada en la demanda: "la gestión de la función de ordenación y regulación de aparcamiento de vehículos en zonas de establecimiento limitado no es posible concederla a una empresa privada (cual es el caso), ya que estamos en presencia de un aprovechamiento especial (aunque el uso sea común), no de un uso privativo ni anormal (únicos supuestos que permiten concesión administrativa, art. 78 del Reglamento de Bienes Locales), y aunque se considerase un servicio público (que no lo es propiamente, pues ningún servicio específico se presta), éste implica ejercicio de autoridad y lleva consigo la cesión de la función de recaudación, vulnerándose con ello las prohibiciones que contienen los artículos 85 de la Ley de Bases del Régimen Local y 95 del Texto Refundido (Ley 7/85 y RD Legislativo 781/86) y los arts. 92 de la misma Ley Básica y 167 del Texto Refundido (STS 26 de enero de 1990, Arz. 561)".

Por consiguiente, de conformidad con el artículo 102.1. 2º y 3º LJ y sin poder considerar los restantes motivos de casación, ha de casarse la sentencia recurrida para resolver lo que corresponda dentro de los términos en que se planteó el debate procesal, aunque con el límite que supone las exigencias derivadas del principio "non reformatio in peius", ya que la sentencia de instancia no fue impugnada por el Ayuntamiento de Avila (Cfr. STS de 1 de octubre de 2001).

TERCERO

La pretensión formulada en la instancia era que "se declare la nulidad radical o en su caso la anulabilidad del acuerdo impugnado del Excmo. Ayuntamiento de Avila [de 18 de diciembre de 1995], por el que se aprueba la Ordenanza de la O.R.A., al ser ésta contraria a Derecho, con imposición de costas a la demandada si se opusiera". Y los motivos fundamentadores o causa petendi de dicha pretensión de anulación eran los anteriormente mencionados que se pasan a considerar:

  1. La improcedencia del establecimiento de un precio público por la Ordenanza de acuerdo con lo señalado en la STC 185/1995, de 14 de diciembre, que declaró la inconstitucionalidad parcial de la Ley de Tasas y Precisos Públicos por infringir el principio de legalidad en materia tributaria.

    Sobre esta cuestión hay una consolidada doctrina de esta Sala que considera habilitación legal suficiente para los Entes locales la que resulta de los artículos 2, 21, 48 y concordantes de la Ley de 28 de diciembre de 1988, que considera los precios públicos como uno de los recursos financieros propios de dichas entidades, cuya capacidad y autonomía para verificarlo con sumisión a la normativa establecida es evidente.

    No puede ser obstáculo a esta conclusión el que el Tribunal Constitucional, en sentencia de 14 de diciembre de 1995, declarase la inconstitucionalidad de determinados apartados del artículo 24 de la Ley 8/89, dando lugar a una nueva regulación a través de la Ley 25/98 que convierte en tasa-en lugar de precio público- la contraprestación pecuniaria por la utilización o aprovechamiento especial del dominio público. Cualquiera que sea el nombre que se le otorgue la Ley de Haciendas Locales sigue siendo título habilitante suficiente para su establecimiento (SSTS 25 de noviembre de 2000, 14 de julio de 2001, 17 y 23 de enero y 16 de abril de 2002, entre otras).

  2. La imposibilidad de atribuir la gestión de la función de ordenación y regulación de aparcamiento de vehículos en zonas de estacionamiento limitado a empresa privada.

    La tesis de la actora no puede compartirse, ya que no se trata de la concesión a una empresa privada de un uso o aprovechamiento especial o privativo de bien de dominio público, sino de la gestión de un servicio o actividad municipal valiéndose eventualmente de la colaboración de empresa concesionaria, en la que no está presente la cesión de función que implique el ejercicio de autoridad. Así resulta de los preceptos de la Ordenanza a los que se dirige fundamentalmente el reproche de la actora. El artículo 2 que se refiere al desarrollo de actuaciones de limitación y control que pueden realizarse por el Ayuntamiento, bien directamente o bien con el auxilio de contratas; y el 27, precisamente, en relación con las infracciones y sanciones, se limita a señalar la posibilidad de que los vigilantes de la empresa concesionaria formulen denuncia voluntaria. En tales condiciones no puede entenderse que sea aplicable la prohibición contemplada en el artículo 85.2, in fine de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, y sí, en cambio, la autorización de gestión que resulta del apartado 4 del mismo precepto y artículos 113 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

  3. La nulidad de las previsiones sancionadoras contenidas en la Ordenanza por falta de cobertura legal, que se argumenta de manera especial tanto en relación con el artículo 27 como el 31, tampoco puede ser acogida.

    En sentencias de 22 de septiembre y 15 de octubre de 1999, 29 de mayo, 14 de julio y 25 de noviembre de 2000, 24 de abril, 14 de julio y 25 de noviembre de 2000, 28 de abril, 14 de julio, 6 y 28 de noviembre de 2001, se ha pronunciado esta Sala reiterando la potestad de los Ayuntamientos para desarrollar el Reglamento General de Circulación siempre que respeten los principios de razonabilidad, proporcionalidad y congruencia, así como admitiendo la valídez de las ordenanzas sobre estacionamiento de vehículos; todo lo cual se conforma con lo declarado en interés de la Ley, en STS de 26 de diciembre de 1996, respecto a la posibilidad de que las ordenanzas municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento de vehículos puedan limitar el tiempo máximo que se permite tenerlos en un mismo lugar dentro de dichas zonas y sancionar con la retirada del mismo y la consideración de infracción administrativa el infringir tales preceptos, tratando de lograr un equitativo reparto de tales espacios entre los eventuales usuarios (Cfr. STS 23 de enero de 2002).

    Es, asimismo, doctrina jurisprudencial de esta Sala que el posible cobro de un precio público o de una tasa no impide que el estacionamiento indebido en zona regulada se configure como una infracción administrativa. Y, de acuerdo con esta doctrina, no puede alegarse con éxito que sean ilegales la previsión de infracciones y sanciones de que se trata por contravenir el principio de legalidad o de tipicidad en la forma como son consagrados por los artículos 25 CE y 129 de la Ley Reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Cfr. SSTS 17 de enero y 16 de abril y 12 de junio de 2002).

    Dicho en términos de nuestra sentencia de 29 de enero de 2002, las Ordenanzas municipales pueden limitar el tiempo de estacionamiento, exigir tasas por aparcamiento, prever la retirada del vehículo y considerar como infracción administrativa determinante de sanción la actuación en contra de las previsiones de la Ordenanza, reconociendo en definitiva la cobertura legal de las Ordenanzas Municipales, sin que pueda discutirse con éxito la legalidad de la sanción por falta de tipicidad, artículo 25 de la Constitución. Esto es "Las Ordenanzas Municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento de vehículos pueden limitar el tiempo máximo que se permita mantener estacionado un vehículo en un mismo lugar situado dentro de aquellas zonas. En los supuestos en que se mantenga estacionado un vehículo en dichas zonas sin autorización o con autorización, pero por encima del máximo tiempo permitido por la Ordenanza Municipal, impidiendo así el equitativo reparto de tales espacios entre los eventuales usuarios, existe habilitación legal para que dicha Ordenanza prevea la aplicación de una medida cautelar consistente en la retirada del vehículo y su traslado al depósito municipal, aparte la posibilidad de que tal actuación pueda ser constitutiva de infracción administrativa determinante de sanción".

    Esta Sala considera que la ordenación del tráfico urbano adquiere en nuestros días una nueva y relevante dimensión pública. Puede afirmarse sin exageración que su correcta regulación influye no sólo en la libre circulación de vehículos y personas sino incluso también en el efectivo ejercicio de otros derechos como el de acceso al puesto de trabajo, el disfrute de servicios tan imprescindibles como los sanitarios, educativos, culturales etc., sin excluir desde luego su conexión con la protección del medio ambiente y la defensa del Patrimonio Artístico, amenazados uno y otro por agresiones con origen en dicho tráfico. La calidad de la vida en la ciudad tiene mucho que ver con el acertado ejercicio y la adecuada aplicación de cuantas técnicas jurídicas -normativas, de organización de los servicios públicos, de gestión del demanio público, etc.- están a disposición de las Administraciones Públicas competentes en la materia. La disponibilidad de espacios físicos en zonas de dominio público para el estacionamiento de vehículos, su ocupación temporal de un modo limitado y rotativo, de manera que sea posible su reparto entre los eventuales usuarios a las diferentes horas del día, forma parte de ese conjunto de medidas que sirven para paliar los aspectos negativos de una realidad social -la del incremento constante de vehículos que circulan por las ciudades- que afecta a intereses que, por ser de todos, adquieran la condición de intereses colectivos. Consiguientemente, aquellas conductas que, sin causa justificada alguna, bloquean los espacios públicos acotados, poniéndolos al servicio exclusivo de unos pocos usuarios durante un tiempo superior al permitido, personal y unilateralmente determinado, causan así un claro perjuicio -esto es, perturban o entorpecen- a quienes circulan por la vías públicas de la ciudad con la legítima aspiración de encontrar un lugar para el estacionamiento temporal. De esa "perturbación" o "entorpecimiento" se desprenden "habilitaciones normativas" a que a continuación nos referimos.

    La actuación del Ayuntamiento de Avila, tanto la de carácter normativo (potestad de Ordenanza) como la que se pudo traducir en la aplicación a casos concretos de aquellas previsiones normativas es conforme a derecho. Ya la Base Séptima de la Ley 18/1989 dispone que los Agentes de la Autoridad competente podrán acordar la retirada de la vía publica de los vehículos que obstaculicen o perturben gravemente el tráfico. El R.D.L. 339/1990, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico y Circulación de Vehículos a Motor (en lo sucesivo T.A.L.B.T.C.) atribuía a los municipios [(artículo 7. c)] la competencia para la retirada de los vehículos de las vías urbanas y su posterior depósito en los casos y condiciones que reglamentariamente se determinen, cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan peligro para esta. Para precisar el ámbito de aplicabilidad de tal medida, el propio artículo 7, en su apartado b), nos proporcionaba un criterio claro: la regulación de los usos de las vías urbanas ha de hacer compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios (a subrayar "equitativa distribución" y "todos" los usuarios) con la necesaria fluidez del tráfico rodado. La misma Ley, en su Título II ("normas de comportamiento de la circulación"), Capítulo II ("De la circulación de vehículos"), Sección Séptima ("Paradas y estacionamientos"), artículo 38.4, decía: "el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por Ordenanza Municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico, incluida la retirada del vehículo". El precepto es claro: para evitar el entorpecimiento del tráfico las Ordenanzas Municipales pueden autorizar la retirada de vehículos. El término aquí empleado por el legislador es el de "entorpecimiento del tráfico". A su contenido hemos de estar, antes que a ningún otro, a la hora de enjuiciar si una Ordenanza Municipal sobre régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas ha vulnerado o no el principio de jerarquía normativa. En el Título V de la propia Ley ("De las infracciones, y sanciones, de las medidas cautelares y de la responsabilidad"), Capítulo II ("De las medidas cautelares"), el artículo 71.1, en lo que aquí importa, disponía que la Administración podía proceder, de acuerdo con lo que reglamentariamente se determine, a la retirada del vehículo de la vía en los supuestos que a continuación establece, uno de los cuales es el siguiente: siempre que constituya peligro o cause graves perturbaciones a la circulación o al funcionamiento de algún servicio público. Dos observaciones no pueden ser pospuestas: por un lado, que el que este precepto no incluya el término entorpecimiento, no puede significar que se suprima o recorte la habilitación legal que, a favor de las Ordenanzas Municipales, dimana del antes invocado artículo 38.4; por otro, que la remisión al reglamento de ejecución de esta Ley no permite que éste, el reglamento, elimine o reduzca competencias municipales atribuidas directamente por la Ley. Si así lo hiciera, el vicio no estaría localizado en la Ordenanza Municipal conforme a la Ley habilitadora, sino en el reglamento de ejecución desviado de la misma por contrariarla.

    Partiendo de estas consideraciones y descendiendo en la pirámide normativa deben tenerse en cuenta los artículos 91 y 92 del Reglamento General de Circulación, integrados en el Título II ("De la circulación de vehículos"), Capítulo VIII ("Parada y estacionamientos). El artículo 91.2 enumera una serie de supuestos de paradas o estacionamientos que constituyen un peligro u obstaculizan gravemente el tráfico de peatones, vehículos o animales. El mismo artículo 91en su apartado 3 califica todos estos supuestos de infracciones graves. Este es el verdadero y más importante alcance del precepto que ahora examinamos, el de tipificar tales supuestos como infracciones graves, y no el de determinar con valor de "numerus clausus" los casos en que la retirada de vehículos está legalmente permitida. Que el artículo 91.2 no puede ser interpretado así lo demuestra que tal medida -la retirada de vehículos- así mismo es posible, pese a no estar comprendida en ninguno de los apartados del artículo 91.2 citado, cuando el vehículo estacionado causa perturbación al funcionamiento del algún servicio público, que es, recordémoslo, uno de los supuestos específicamente comprendidos en el artículo 71.1 del Texto que el Reglamento ejecuta. Repárese asimismo en que es el propio Reglamento de Ejecución el que en su artículo 93.1 establece: "El régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por Ordenanzas Municipales, pudiendo adoptar las medias necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico (a subrayar, "entorpecimiento") incluida la retirada (artículo 38.4 del texto articulado)". La referencia final al artículo 38.4 del Texto Articulado resulta, a nuestro juicio, de gran importancia. Este es el precepto específico que debe aplicarse al hacer el juicio de respeto o no al principio de jerarquía normativa en la concreta materia a que nos estamos refiriendo. A su vista, es claro que la actuación municipal y la Ordenanza se ajustan a Derecho. A la misma conclusión llegamos cuando el juicio de legalidad de la Ordenanza se hace desde el parámetro del Reglamento de Ejecución del Texto Articulado, pues, en su artículo 93.1 se encuentra habilitación más que suficiente para afirmar la legalidad de la Ordenanza limitadora del Aparcamiento del Ayuntamiento.

    Por otra parte, para el ejercicio de las competencias relacionadas con el tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas es muy habitual -insoslayable en las ciudades- que las Corporaciones Locales articulen un conjunto de medios (personales, materiales, económicos), a veces de gran complejidad, que, organizados, constituyen el servicio municipal a través del cual se procura alcanzar ese resultado final que es la ordenación de la circulación. Dentro de este conjunto de actuaciones están las que, como reconocía el artículo 7 b) del T.A.L.B.T.C., se traducen en disposiciones de carácter general (ordenanzas) reguladoras de las vías urbanas, por medio de las cuales se hace compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles. La ejecución de estas previsiones normativas se lleva a cabo por medio de intervenciones a cargo de funcionarios públicos prestadores del servicio de control y vigilancia, así como a través de un heterogéneo conjunto de instrumentos que abarcan desde los de carácter mobiliario hasta los que se despliegan (señales, vallas, etc.) sobre el demanio público con el propósito de -volvemos a la dicción legal- lograr "la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios".

    Cuando el uso de las zonas públicas reservadas al estacionamiento con horario limitado vulnera la reglamentación municipal, incidiendo en un supuesto tipificado en la Ordenanza como infracción por tener entidad suficiente para alterar el funcionamiento del servicio público montado con esa legítima y específica finalidad ordenadora del tráfico y repartidora con equidad de los limitados espacios de estacionamiento disponibles, la Ley, en este caso el artículo 71.1.a) del Texto Articulado, habilita también para la retirada del vehículo, debiendo ponderarse, entre otros factores, la exigencia ínsita en los principios de proporcionalidad o congruencia, así como el cumplimiento de las previsiones legales a que se refieren los artículos 1, 2.1.c), 127 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Cfr. SSTS de 26 de diciembre de 1996, 29 de mayo y 25 de noviembre de 2000, y de 14 de julio de 2001).

  4. Por último, la vulneración del principio de igualdad por las discriminaciones que introducía la Ordenanza se refiere al diferente trato, injustificado según el demandante, dispensado, de una parte, a los titulares de locales profesionales y comerciantes que teniendo su actividad en la zona ORA, no tienen, sin embargo, en ella su domicilio habitual, y, de otra, a los residentes con respecto a los no residentes. Pero, en la demanda, poco más se añade argumentalmente a tal afirmación que así se convierte casi en una aseveración apodíctica, cuando, al menos, desde el nivel de los principios resulta que la condición de residente con domicilio en la zona ORA es un elemento configurador de una condición especial de usuario y como tal puede convertirse en una circunstancia o elemento de diferenciación jurídicamente atendible. O, dicho en otros términos, la Ordenanza puede atender a la especialidad e intensidad en el uso de la zona de aparcamiento regulada que deriva de la condición de residente, sin que ello suponga necesariamente una vulneración del principio de igualdad.

    Por último, debe tenerse en cuenta que en el presente caso no se suscita la cuestión que determinó que la sentencia de esta Sala de 25 de octubre de 2000 confirmase la sentencia de instancia que declaró nula la Ordenanza aprobada por el Pleno del Ayuntamiento en sus sesiones de 21 de diciembre de 1992 y 5 de abril de 1993 (criterio confirmado en la posterior sentencia de 16 de julio de 2001) por "omitir acompañar al expediente aprobatorio de la Ordenanza la indispensable memoria económico-financiera".

CUARTO

Los razonamientos expuestos justifican que se case la sentencia de instancia y que, sin embargo, se desestime la pretensión actora formulada en la demanda, aunque por respeto al principio non reformatio in peius, que postula el que se no se vea empeorada la situación jurídica por razón del propio recurso formulado, deba mantenerse el pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia consistente en "Estimar parcialmente el recurso contencioso- administrativo contra la regulación sancionatoria de la Ordenanza O.R.A. de Avila cuya aprobación se halla reseñada en el encabezamiento de esta sentencia, la que se deja sin efecto en la parte sancionadora, pero sólo hasta la entrada en vigor de la Ley 5/1997 que le da suficiente cobertura. Debiéndose limitar el alcance de la anulación a las sanciones impuestas hasta tal fecha".

No procede imponer las costas de este recurso a ninguna de las partes, cada una de las cuales debe también satisfacer las suyas causadas en la instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que rechazando el primero de los motivos de casación formulados y acogiendo el segundo, sin poder entrar a considerar los restantes, estimamos el recurso interpuesto por la representación de la "Asociación Cultural de Amigos de la Ciudad de Avila" contra la sentencia, de fecha 8 de julio de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 181/96; sentencia que casamos y entrando a resolver lo procedente en los términos en que se planteó el debate procesal, por mor del principio non reformatio in peius, debemos mantener el pronunciamiento de la instancia, según el cual se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la regulación sancionatoria de la Ordenanza O.R.A. de Avila, aprobada por acuerdo plenario de fecha de 18 de diciembre de 1995, que se deja sin efecto en la parte sancionadora, pero sólo hasta la entrada en vigor de la Ley 5/1997; debiéndose limitar el alcance de la anulación a las sanciones impuestas hasta tal fecha.

No se imponen las costas de este recurso a ninguna de las partes; cada una de las cuales debe también satisfacer las suyas causadas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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