STS, 5 de Mayo de 2003

"VDO Kienzle Venta y Servicio, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso- administrativo número 3776/1994 contra el Decreto 175/1994, de 17 de mayo, del Departamento de Industria y Energía del Gobierno Vasco, por el que se unifica el procedimiento para la obtención de los carnets profesionales y se definen las exigencias para las empresas autorizadas que realizan instalaciones, mantenimientos u otras actividades en materia de seguridad industrial.

En su escrito de demanda, de 18 de julio de 1996, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó: "a) Tenga por impugnado el Decreto 175/94, de 17 de mayo, del Departamento de Industria y Energía, del Gobierno Vasco, en todos aquellos artículos de la Disposición y apartados de sus anexos que regulen la actividad tacográfica. Asimismo tenga por impugnados todos los actos administrativos, incluidas Resoluciones que haya realizado y pronunciado cualquier Administración del Gobierno Vasco, en base al Decreto impugnado. b) Declare la nulidad radical del Decreto impugnado en todo aquello que se refiere a materia tacográfica, al estar reservada la misma a la Administración Central por la exclusión que se contiene en el apartado 2 de la Exposición de Motivos de la Ley de Industria 21/92, de 16 de julio, de Jefatura del Gobierno. c) Declare la nulidad de todos los actos administrativos, incluidas Resoluciones, que haya pronunciado y dictado cualquiera de las Administraciones del Gobierno Vasco y dependientes del mismo, al amparo del Decreto impugnado, en cuanto se refieran a materias concernientes al tacógrafo. d) Impongan las costas de este procedimiento a la parte demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Letrado del Gobierno Vasco contestó a la demanda por escrito de 19 de septiembre de 1996, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando íntegramente el recurso interpuesto en todos sus pedimentos".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 30 de enero de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso número 3776/94, interpuesto por VDO Kienzle Venta y Servicio, S.A., contra Decreto 175/1994, de 17 de mayo, del Departamento de Industria y Energía, por el que se unifica el procedimiento para la obtención de los carnés profesionales y se definen las exigencias para las empresas autorizadas que realizan instalaciones, mantenimientos u otras actividades en materia de seguridad industrial, debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho del mismo, sin hacer pronunciamiento en costas".

Con fecha 21 de mayo de 1998 "VDO Kienzle España, S.A." (antes "VDO Kienzle Venta y Servicio, S.A.") interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3700/1998 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infringir, por aplicación indebida, el artículo 3 de la Ley 21/1992, de 16 de julio.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infringir, por aplicación indebida, el artículo 12.5 de la Ley 21/1992, de 16 de julio.

El Gobierno Vasco presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su íntegra desestimación.

Por providencia de 12 de febrero de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 24 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 30 de enero de 1998, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la sociedad entonces denominada "VDO Kienzle Venta y Servicio, S.A." contra el Decreto 175/1994, de 17 de mayo, del Departamento de Industria y Energía del Gobierno Vasco, por el que se unifica el procedimiento para la obtención de los carnets profesionales y se definen las exigencias para las empresas autorizadas que realizan instalaciones, mantenimientos u otras actividades en materia de seguridad industrial.

La Sala de instancia analizó sucesivamente el marco legal y reglamentario concerniente a los aparatos tacógrafos (fundamento jurídico segundo) y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias constitucionales 59/1985 y 118/1996 sobre el reparto de competencias estatales y autonómicas en esta materia (fundamento jurídico tercero) para, a continuación, explicar en los siguientes términos (fundamento jurídico cuarto) las razones que, a su juicio, determinaban el rechazo de la pretensión actora:

"[...] Llegados a este punto, conviene examinar cuáles son las actividades tacográficas o la materia tacográfica que se incluye en el Decreto impugnado. El examen del mismo denota que las referencias a ello son las siguientes:

A la vista de todo lo expuesto, concluye la Sala que cabe atribuir competencia al Estado en lo relacionado a la homologación y uso del tacógrafo, es decir, homologación, características técnicas, requisitos que debe reunir y todo lo relacionado a las exigencias de uso del mismo, todo ello en cuanto se hallare inserto en el concepto de tráfico y circulación de vehículos a motor y en el concepto de seguridad vial. Pero con ello no se agota la cuestión, pues se trata de dilucidar si otros ámbitos de la actividad humana, como el industrial, en cuanto se refieran al tacógrafo inciden igualmente en dichos conceptos y en dicha competencia estatal. La respuesta ha de ser necesariamente negativa, pues una cosa es la materia que se relacione directamente con el uso y características del tacógrafo (homologación, sanciones por no uso, etc.) y afecte de forma clara a los referidos conceptos de tráfico y circulación de vehículos a motor y seguridad vial y otra cosa, distinta, es que se regule la actividad tacográfica en aspectos que no inciden en las referidas materias que son de competencia estatal, como es el caso que nos ocupa. Efectivamente, la regulación que efectúa el Decreto recurrido no incide en el núcleo de competencia estatal de tráfico y circulación de vehículos a motor o de la seguridad vial, pues se regulan aspectos accesorios atinentes, en exclusiva, a las condiciones que ha de reunir -en el ámbito de la Comunidad Autónoma, el profesional que desee obtener el carné profesional que le habilite para el ejercicio de dicha profesión, así como las condiciones y requisitos de las empresas autorizadas, aparte de regular las facultades de control e inspección de la administración y fijar las condiciones y requisitos mínimos a los que debe ajustarse la actividad y funcionamiento de los profesionales y empresas autorizadas actualizando, por último, el régimen de autorización de las entidades reconocidas para la formación de profesionales autorizados. Pues bien, en relación con los aspectos señalados cabe apreciar que la Comunidad Autónoma tiene habilitación legal para regular los mismos sin invasión competencial alguna, habilitación que deriva de los preceptos que señala la administración en su escrito de contestación a la demanda.

Dados los términos en que ha sido planteado el debate y que se han examinado anteriormente, entiende la Sala, por todo lo expuesto, procede la desestimación del recurso".

Disconforme con esta sentencia, la sociedad recurrente la impugna en casación articulando dos motivos, ambos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, en los que denuncia respectivamente la infracción ("por aplicación indebida") de los artículos 3 y 12.5 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria. La sentencia de instancia reconoce -por vía de remisión a la contestación a la demanda- que uno y otro precepto son, precisamente, los que proporcionan cobertura normativa al Decreto autonómico impugnado. Dada la íntima conexión entre los dos motivos, los analizaremos de forma conjunta para concluir con la estimación del recurso.

El presupuesto del que parte la Sala de instancia en el fundamento de derecho antes transcrito no resulta, a nuestro juicio, adecuado. Aun cuando ciertamente el problema suscitado parecería, en principio, susceptible de ofrecer diversas soluciones (y la interpretación de la Sala a quo está lejos de ser irrazonable), no consideramos apropiada a efectos competenciales la distinción que el tribunal sentenciador pretende introducir entre lo que él mismo denomina "materia que se relacione directamente con el uso y características del tacógrafo (homologación, sanciones por no uso, etc.)" y la materia regulada por el Decreto objeto de recurso.

La Sala de instancia no duda en afirmar la pertenencia al "núcleo de competencia estatal de tráfico y circulación de vehículos a motor o de la seguridad vial" del primer grupo de materias, y en ello lleva razón. Concluye, sin embargo, que dicho núcleo no abarca toda la "actividad tacográfica". Concretamente, parece considerar que no son materias de competencia estatal las relativas a las condiciones que han de reunir los profesionales y empresas habilitados para intervenir en la instalación, mantenimiento reparación y comprobación de los tacógrafos. Correspondería a la Comunidad Autónoma, pues, fijar las condiciones y requisitos de las empresas o profesionales autorizadas en este sector, así como regular su control e inspección.

Por nuestra parte, y limitado el recurso a definir la competencia meramente normativa (no la de ejecución) sobre el objeto litigioso, consideramos que no se puede sostener, en los términos en que lo hace la Sala de instancia, la distinción entre los dos bloques de materias de modo que su regulación corresponda a instancias de poder diferentes. Ambos son, en nuestra opinión, inescindibles y pertenecen al campo común de las exigencias de seguridad vial en cuanto parte del régimen de circulación de vehículos a motor.

Teniendo el Estado, como tiene, competencia exclusiva en esta materia (artículo 149.1.21ª de la Constitución), la regulación de las condiciones relativas a la seguridad vial en toda España ha de hacerse en términos uniformes. La sentencia constitucional 59/1985, oportunamente citada por la Sala de instancia, ya expresó, y precisamente a propósito de la regulación por una Comunidad Autónoma del uso del tacógrafo, que en el concepto de tráfico y circulación de vehículos no se encuentran englobadas solamente las condiciones atinentes a la circulación stricto sensu, sino también las condiciones que deben cumplir los vehículos que circulan.

Precisamente porque las garantías de la seguridad en la circulación han de ser uniformes en todo el territorio nacional, la regulación de los requisitos técnicos a ella relativos y destinados a la protección y seguridad de conductores forma parte de la competencia estatal exclusiva del citado artículo 149.1.21ª. Afirma, por ello, la sentencia constitucional 118/1996 que "como materia sujeta a tal competencia exclusiva no cabe la intervención al respecto de las Comunidades Autónomas, alterando, modificando o desarrollando las prescripciones estatales".

A partir de dicha premisa, no pueden quedar excluidos de esta competencia estatal exclusiva los aspectos que la Sala de instancia acepta. La regulación de la instalación, reparación, comprobación y revisión de los aparatos tacógrafos por parte de las empresas o profesionales autorizados implica, como es lógico, definir normativamente las condiciones y requisitos a ellas o ellos exigibles, normativa que incide de modo directo -y no meramente accesorio- en la seguridad vial. Esta última, según la doctrina antes expuesta, no puede someterse, en cada Comunidad Autónoma, a regímenes jurídicos diferenciados de modo que quede mejor protegida en unas que en otras. De poco valdría una regulación uniforme y teórica de los tacógrafos sin la correspondiente regulación de quiénes y bajo qué condiciones están autorizados para instalarlos, repararlos, comprobarlos y revisarlos. La misma instancia de poder territorial competente para regular lo primero debe serlo para lo segundo, pues la seguridad vial está en juego en ambos con la misma intensidad.

La importante función que desempeñan en el ámbito de la seguridad vial estos aparatos de control a fin de registrar los datos relativos a la velocidad y al recorrido efectuado por los vehículos así como el tiempo de actividad y de descanso de sus conductores, justifica no sólo su regulación minuciosa sino también la de las condiciones que han de reunir los técnicos que han de llevar a cabo las operaciones dirigidas a su instalación, mantenimiento y revisión. La aprobación de ambas modalidades de normas corresponde en exclusiva al Estado por las razones que acabamos de exponer.

El siguiente paso en el razonamiento lógico es la inaplicabilidad al objeto de litigio de las disposiciones que en materia de industria fueron invocadas por el Gobierno de la Comunidad Autónoma y admitidas por la Sala para justificar la atribución competencial normativa objeto de debate. Las disposiciones estatales en materia de industria (esto es, las contenidas en la Ley 21/1992) se amparan en títulos competenciales distintos y han de ceder ante la regulación propia y exclusiva que, sobre la base del título competencial específico relativo a la circulación de vehículos, ha aprobado el Estado: la seguridad vial prima en este caso sobre el más amplio concepto de seguridad industrial.

El desplazamiento de la atribución competencial deriva de cuanto queda dicho y un reflejo de sus consecuencias se observa en la Exposición de Motivos de la Ley 21/1992, repetidamente citada por la empresa recurrente. Afirma, en efecto, dicha Exposición que, en lo que se refiere a vehículos automóviles, sus componentes y otros equipos de transporte ligados a la seguridad vial, la Administración continúa siendo directamente responsable de sus homologaciones, que se benefician del reconocimiento mutuo por parte de otros Estados en función de Convenios Internacionales de larga tradición y fuerte implantación en el sector.

No es que dicho pasaje de la Exposición de motivos tenga en sí mismo fuerza normativa ni abarque en cuanto tal otros aspectos diferentes de los procedimiento de homologación, pero sí ayuda a fijar la frontera entre productos industriales de diverso género y los componentes de los vehículos ligados a la seguridad vial como es el tacógrafo.

La conclusión de este razonamiento ha de ser que la Sala de instancia no debió admitir como base normativa del Decreto impugnado la que admitió. Aplicó indebidamente, pues, los preceptos legales sobre los que se funda el recurso de casación, lo que determina la estimación de éste.

A tenor del artículo 102.1.3 de la precedente Ley Jurisdiccional, la estimación del recurso determina que esta Sala haya de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate. La decisión no puede ser otra, en coherencia con lo que acaba de ser dicho, que la estimación de la pretensión anulatoria principal contenida en el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Dicha pretensión (que debió explicitar con detalle las partes de los anexos contra las que se dirigía) ha de entenderse referida a las siguientes menciones de los citados:

En el Anexo I (especialidades y categorías de profesionales autorizados, reglamentación que les afecta y titulación exigida para obtener los carnés), el apartado I.18 relativo al "Instalador de Tacógrafos".

En el Anexo II (duración y programas mínimos de los cursos), el apartado II.17, asimismo relativo al "Instalador de Tacógrafos".

En el Anexo IV (exigencias por especialidad y categoría para las empresas autorizadas) los apartados IV.30 y IV.31, respectivamente aplicables a las "empresas instaladoras y reparadora de Tacógrafos" y a las "empresas autorizadas para la revisión periódica de Tacógrafos".

No procede, sin embargo, acceder a la pretensión indiscriminada de que se anulen todos los actos administrativos, incluidas Resoluciones, que haya pronunciado y dictado cualquiera de las Administraciones del Gobierno Vasco y dependientes del mismo al amparo del Decreto impugnado, bien en general bien en cuanto se refieran a materias concernientes al tacógrafo.

Ni la empresa actora estaría necesariamente legitimada para solicitar la anulación de todos los actos singulares dictados en aplicación de la norma anulada, ni la anulación en vía jurisdiccional de unos determinados preceptos reglamentarios afecta necesariamente a los actos administrativos firmes que los hayan aplicado antes de que la anulación alcance efectos generales. La pretensión formulada en estos términos no puede tener una acogida favorable cuando muchos de aquellos actos habrán, sin duda, ganado firmeza y su revisión exigiría un determinado procedimiento, con audiencia de sus destinatarios, que desborda los límites procesales de éste.

En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimamos el recurso de casación número 3700/1998 interpuesto por "VDO Kienzle España, S.A." contra la sentencia dictada con fecha 30 de enero de 1998 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Tercera) del País Vasco en el recurso número 3776/1994, sentencia que casamos.

Estimamos parcialmente el recurso contencioso- administrativo número 3776/1994 interpuesto por "VDO Kienzle Venta y Servicio, S.A." contra el Decreto 175/1994, de 17 de mayo, del Departamento de Industria y Energía del Gobierno Vasco, por el que se unifica el procedimiento para la obtención de los carnets profesionales y se definen las exigencias para las empresas autorizadas que realizan instalaciones, mantenimientos u otras actividades en materia de seguridad industrial, anulando el apartado I.18 del Anexo I, el apartado II.17 del Anexo II y los apartados IV.30 y IV.31 del Anexo IV.

Desestimamos el resto de las pretensiones de la sociedad demandante.

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Publíquese el fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del País Vasco a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.