STS, 5 de Febrero de 2008

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2008:1271
Número de Recurso714/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 5 de Febrero de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Febrero de dos mil ocho.

Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que, con el número 714 de 2004, penden ante ella de resolución, interpuestos por la Procuradora Doña María Angeles Manrique Gutiérrez, en nombre y representación de la entidad Agrofraca S.L., y por el Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, después sustituido por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Díez- Picazo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Alzira, contra la sentencia pronunciada, con fecha 13 de octubre de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 2712 de 1997, sostenido por la representación procesal de Don Simón, Don Lucas y la entidad Bodegas Pérez S.L. contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Alzira, de fecha 29 de julio de 1997, por el que se aprobó la gestión indirecta de la Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución "R", el Programa presentado por la entidad mercantil Agrofraca S.L., se adjudica a ésta la condición de agente urbanizador y se aprueba el convenio urbanístico con ella.

En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, Don Simón, la entidad Bodegas Pérez S.L. y, en representación del fallecido Don Lucas, sus herederos Doña María Virtudes, Don Joaquín, Don Eusebio, Doña Lidia, Doña María Rosario y Don Bruno, representados todos por la Procuradora Doña Teresa Puente Méndez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 13 de octubre de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2712 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Ferré Talens, en nombre y representación de D. Simón, D. Lucas y la mercantil Bodegas Pérez S.L. contra el acuerdo plenario del Ayuntamiento del Ayuntamiento de Alzira de 29 de julio de 1997, por el que se aprueba la gestión indirecta de la Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución "R", el Programa presentado por la mercantil "Agrofraca, S.L.", se adjudica a la misma la condición de Agente Urbanizador y se aprueba el Convenio Urbanístico con ella, los cuales se declaran contrarios a Derecho y, consecuentemente, se anulan y dejan sin efecto. No hacer imposición de costas».

SEGUNDO

La referida sentencia recurrida se basa en las mismas razones expresadas por el propio Tribunal "a quo" en su precedente sentencia, de fecha 5 de febrero de 2003, en relación con la aplicabilidad al acto impugnado de los preceptos relativos a la contratación administrativa, cuya tesis se reitera íntegramente para estimar la demanda.

TERCERO

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la entidad Agrofraca S.L. y del Ayuntamiento de Alzira presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 12 de diciembre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, Don Simón, la entidad Bodegas Pérez S.L. y, en representación del fallecido Don Lucas, sus herederos Doña María Virtudes, Don Joaquín, Don Eusebio, Doña Lidia, Doña María Rosario y Don Bruno, representados todos por la Procuradora Doña Teresa Puente Méndez, y, como recurrentes, la entidad Agrofraca S.L., representada por la Procuradora Doña María Angeles Manrique Gutiérrez, y el Ayuntamiento de Alzira, representado primero por el Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez y después por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Díez-Picazo, al mismo tiempo que éstos presentaron, con fechas 22 de enero y 12 de marzo de 2004, sendos escritos de interposición de recurso de casación.

QUINTO

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad Agrofraca S.L. se base en tres motivos, el primero al amparo del apartado a) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, el segundo y el tercero al del apartado d) del mismo precepto; el primero porque el Tribunal "a quo" ha incurrido en exceso en el ejercicio de su jurisdicción al inaplicar la Ley valenciana 6/1994 por estimar que era de aplicación la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, con lo que viene a declarar inconstitucional aquella norma cuando el único competente para ello es el Tribunal Constitucional, que ha había inadmitido una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la misma Sala en relación con la mentada Ley autonómica valenciana; el segundo por haber aplicado indebidamente la legislación estatal de contratos de las Administraciones Públicas, a pesar de que la actuación y gestión urbanísticas queda al margen del ordenamiento de contratación administrativa por estar expresamente reguladas en la aludida Ley valenciana 6/1994 ; y el tercero por vulnerar la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 148.1.3 de la Constitución y el artículo 39.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana por cuanto la competencia en materia de territorio, urbanismo y vivienda corresponde a la Comunidad Autónoma, la que ha regulado esta materia en la aludida Ley 6/1994, de 15 de noviembre, que no puede dejar de aplicarse para aplicar la legislación estatal de contratos de las Administraciones Públicas, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare conforme a derecho la resolución recurrida.

SEXTO

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Alzira se basa en tres motivos también, prácticamente coincidentes con los esgrimidos por la otra recurrente, si bien invocados todos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, 148.1.3º de la Constitución, 31.9 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su sentencia de fecha 20 de marzo de 1997, dado que la acreditación de la previa solvencia técnica, contemplada en el aludido artículo 120 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, no es exigible en la adjudicación de los Programas de Actuación Integrada porque tal adjudicación está regulada por la legislación urbanística valenciana que no exige dicho acreditamiento previo de solvencia, pues es de naturaleza distinta la selección del agente urbanizador de la adjudicación de una obra pública, y la materia de urbanismo, en la que aquella selección se contempla, es de la exclusiva competencia de la Comunidad Autónoma de acuerdo con los indicados preceptos constitucional y estatutario y la doctrina constitucional recogida en la mencionada sentencia; el segundo porque la Sala sentenciadora ha conculcado lo establecido en el artículo 2.8º de la Ley 5/1973, de 17 de marzo, modificativa de la Ley de Contratos del Estado, que exceptúa la aplicación de ésta a determinados contratos, entre los que debe entenderse incluído el nombramiento de agente urbanizador, y lo mismo el artículo 3 de la Ley de Contratos del Estado 13/1995, dado que el ordenamiento urbanístico valenciano no excluye la aplicación de la legislación estatal sobre contratación administrativa, pero sólo en lo que no resulte expresamente regulado en la legislación urbanística valenciana, de manera que la estatal tiene un carácter supletorio; y el tercero porque la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución y la doctrina recogida en la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 y en el auto de inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la propia Sala de instancia, debido a que ésta ha venido, en definitiva, a considerar inconstitucional la legislación autonómica en materia de urbanismo con argumentos y razones de carácter genérico, terminando con la súplica de que se declare la disconformidad a derecho de la sentencia recurrida y se confirme la licitud de los actos administrativos impugnados.

SEPTIMO

Admitidos a trámite ambos recursos de casación interpuestos, se dio traslado por copia a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a los expresados recursos, lo que llevó a cabo con fecha 28 de febrero de 2006, aduciendo en primer lugar la inadmisibilidad de ambos recursos porque la sentencia recurrida se basa para decidir en normas de derecho autonómico, cuyo control queda reservado al Tribunal Superior de Justicia, pero, en cualquier caso, los recursos de casación son desestimables porque se ha acreditado que la Administración seleccionó para llevar a cabo la obra pública a una empresa privada que no cumplía los requisitos de la Ley de Contratos del Estado, en cuanto a solvencia económica y financiera, capacidad técnica y profesional para llevar a cabo los trabajos encomendados, al carecer de experiencia en la ejecución de obras de urbanización, ya que resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995, así como el artículo 130 de ésta, al ser el agente urbanizador un concesionario de un servicio público, como así lo ha considerado el ordenamiento comunitario europeo, entre otras las Directivas 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, y 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, siendo resuelta la cuestión en la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 12 de julio de 2001 (caso Scala), de manera que los incumplimientos del ordenamiento europeo por parte de las Administraciones Públicas en la Comunidad Valenciana han determinado la iniciación de un expediente sancionador a España por la Comisión Europea y la aprobación por el Parlamento Europeo de una resolución sobre las alegaciones de aplicación abusiva de la Ley autonómica valenciana reguladora de la Actividad Urbanística, entre las que reconoce la falta de transparencia en la adjudicación de contratos públicos con recomendaciones al Gobierno valenciano para que proceda a la revisión de dicha Ley e introduzca mejoras en cuanto a la selección del urbanizador y al procedimiento de adjudicación del contrato al seleccionado, sin que la sentencia recurrida haya declarado la inconstitucionalidad de la referida valencia Ley 6/1994, la que, además, no excluye la aplicación de las normas estatales sobre contratación administrativa, por lo que terminó con la súplica de que se declare la inadmisión de los recursos de casación interpuesto, o, de no ser así, se desestimen.

OCTAVO

Formalizada la oposición a ambos recursos de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 22 de enero de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación procesal de los comparecidos como recurridos aduce, como causa de inadmisión de ambos recursos de casación, que la cuestión debatida en la instancia se circunscribe a la interpretación y aplicación de derecho autonómico, lo que es de la exclusiva competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia.

Tal planteamiento es rechazable no sólo porque en el pleito sustanciado se suscitó la aplicabilidad de la legislación estatal sobre contratación de las Administraciones Públicas y del ordenamiento jurídico europeo en la materia, sino porque en los recursos de casación, correctamente preparados, se invoca la vulneración por el Tribunal a quo de preceptos constitucionales, de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, cuyo enjuiciamiento corresponde a esta Sala del Tribunal Supremo, como superior en todos los órdenes (artículos 123.1 y 152.1 de la Constitución), según hemos declarado en nuestras Sentencias de fechas 30 de noviembre de 2007 (recurso de casación 7638/2002) y 20 de diciembre de 2007 (recurso de casación 68/2004 ), de modo que esa causa de inadmisión esgrimida debe ser desestimada.

SEGUNDO

Ambos recurrentes vienen a cuestionar, a través de los diferentes motivos de casación que articulan, la aplicabilidad del ordenamiento estatal de contratos de las Administraciones Públicas al procedimiento, previsto en la Ley valenciana 6/1994 reguladora de la Actividad Urbanística, de adjudicación de los programas de actuación y de selección del agente urbanizador, dado que la Sala de instancia, por considerar que no se habían respetado las garantías establecidas en el referido ordenamiento estatal de contratación administrativa, anuló el acuerdo municipal por el que se aprueba la gestión indirecta de la Actuación Integrada, el programa presentado para ello y se adjudica a la empresa que lo aportó la condición de agente urbanizador.

Entienden los recurrentes que, al así haber resuelto, ha conculcado el Tribunal a quo lo establecido en los artículos 148.1.3 y 149.3 de la Constitución, 31.9 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, 3 y 120 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de 1995, 2.8º de la Ley 5/1973, de 17 de marzo, modificativa de la Ley de Contratos del Estado, 29.13 de la Ley valenciana 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, así como la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su sentencia 61/1997, de 20 de marzo, con lo que, además, se ha excedido en su ejercicio jurisdiccional, al haber venido, indirectamente, a declarar inconstitucional la mentada Ley reguladora de la Actividad Urbanística y aplicables las reglas de la legislación estatal de contratos de las Administraciones Públicas.

TERCERO

Ninguna de las infracciones denunciadas por los recurrentes son apreciables en la sentencia recurrida por las razones que seguidamente pasamos a exponer.

Las objeciones de los recurrentes han venido siendo repetidamente esgrimidas frente a las sentencias pronunciadas por la misma Sala de instancia, quien, al decidir acerca de la aplicabilidad de los preceptos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas a las adjudicaciones de los Programas de Actuación llevadas a cabo conforme al ordenamiento urbanístico valenciano configurado a partir de la entrada en vigor de la aludida Ley autonómica 6/1994, ha entendido que aquéllos eran prevalentes a éste, y esta Sala del Tribunal Supremo ha resuelto, al conocer de los recursos de casación deducidos contra aquellas decisiones, en el sentido de estimar también procedente la aplicabilidad de lo establecido en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, por lo que a lo expresado en nuestras Sentencias, de fechas 28 de octubre de 2006 (recurso de casación 4245/03), 27 de marzo de 2007 (recurso de casación 6007/03), 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/03) y 27 de diciembre de 2007 (recurso de casación 10/2004 ), nos remitimos una vez más, si bien, para recordar esa nuestra doctrina, transcribiremos seguidamente lo declarado en esta última sentencia, en la que recogemos lo dicho en las precedentes.

En la sentencia recurrida, la Sala de instancia reitera idéntica tesis a la que ha mantenido en otras muchas anteriores, entre ellas las de fechas 1 de octubre de 2002, 31 de enero, 8 de mayo, 6 de junio y 1 de julio de 2003, que nosotros hemos considerado jurídicamente acertada.

El criterio interpretativo de la Sala sentenciadora no es otro, en síntesis, que el de sostener que, en materia de contratación administrativa, corresponde al Estado la legislación básica y a la Comunidad autónoma valenciana la de desarrollo en el ámbito de las competencias que tiene expresamente atribuidas, de manera que las posibles contradicciones entre la Ley autonómica valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, y la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, deben resolverse siempre desde la perspectiva de esta última, de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.3º de la Constitución, según el cual «la competencia sobre materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté expresamente atribuido a la exclusiva competencia de éstas».

Carecen de razón los recurrentes al afirmar que hubiera tenido el Tribunal de instancia que promover ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley autonómica 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, porque, como hemos declarado en nuestras citadas sentencias, el artículo 5.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que «procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional», y en este caso el actuar de la Sala de instancia ha sido el preconizado, entre otras, en nuestra sentencia de fecha 4 de enero de 2007 (recurso de casación 4839/2003 ), al haber llevado a cabo la exégesis de los preceptos legales y reglamentarios autonómicos en armonía con la legislación estatal básica.

Esta Sala y Sección del Tribunal Supremo ha declarado en sus referidas sentencias de fechas 28 de diciembre de 2006 (recurso de casación 4245/2003), 27 de marzo de 2007 (recurso de casación 6007/2003), 6 de junio de 2007 (recurso de casación 7376/2003) y 27 de diciembre de 2007 (recurso de casación 10/2004 ) que es aplicable a las adjudicaciones de actuaciones urbanísticas contempladas en la Ley autonómica valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, lo dispuesto en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/1995, de 18 de mayo, y en el Texto Refundido de la misma, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, dado que estos textos legales constituyen legislación básica sobre contratos administrativos de acuerdo con el artículo 149.1.18ª de la Constitución y han incorporado a nuestro ordenamiento interno el propio de la Unión Europea, entre otras la Directiva 93/37/CEE en materia de contratos de obras.

En consecuencia, la tesis del Tribunal sentenciador, al declarar en la sentencia recurrida que la ejecución urbanística concedida por el Ayuntamiento al agente urbanizador reúne las características de una obra pública y tiene la naturaleza propia de un contrato de obras, es coincidente con esa doctrina jurisprudencial, y, dado que la adjudicación a aquél del Programa en cuestión no ha respetado preceptos básicos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, la anula, con lo que, al así resolver, no abroga precepto alguno de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la Actividad Urbanística, ni aplica indebidamente los artículos citados de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sino que, por el contrario, en estricta aplicación de lo establecido en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, y en el artículo 149.3 de la Constitución, se limita a declarar que en las adjudicaciones de los Programas de Actuación Integrada se debe exigir el cumplimiento de las garantías y requisitos establecidos por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, criterio, por tanto, acorde no sólo con la orientación jurisprudencial de esta Sala del Tribunal Supremo, a que hemos hecho alusión, sino también con la doctrina interpretativa de Directiva 93/37/CEE, plasmada en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de julio de 2001, que se cita y transcribe en la propia sentencia recurrida con un alcance e interpretación correctos, en contra del parecer de las representaciones procesales de los recurrentes, cuyos motivos de casación, basados en la inaplicabilidad de la mencionada Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en atención al carácter singular de la gestión urbanística expresamente regulada por la Ley valenciana 6/1994, no pueden prosperar.

CUARTO

La desestimación de todos los motivos al efecto invocados conlleva la declaración de no haber lugar a los recursos de casación interpuestos con imposición de las costas procesales causadas por partes iguales a ambos recurrentes,, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de seis mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

FALLAMOS

Que, rechazando las causas de inadmisión alegadas y con desestimación de todos los motivos de casación aducidos, debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos sostenidos por la Procuradora Doña María Angeles Manrique Gutiérrez, en nombre y representación de la entidad Agrofraca S.L., y por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Díez-Picazo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Alzira, contra la sentencia pronunciada, con fecha 13 de octubre de 2003, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo número 2712 de 1997, con imposición a los referidos recurrentes de las costas procesales causadas por partes iguales hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado de los comparecidos como recurridos, de seis mil euros.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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