Caracterización del sistema presupuestario autonómico: el caso de Murcia
| Autor | José Francisco Bellod Redondo |
| Cargo | Departamento de Economía. Universidad Politécnica de Cartagena |
| Páginas | 245-268 |
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En este trabajo pretendemos analizar la evolución del sistema presupuestario en el ámbito autonómico, concretamente en el caso de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el periodo 1983-2006. Concretamente queremos saber si en estos 20 años de experiencia autonómica se han dado las condiciones necesarias para la superación del sistema de «Presupuestos Administrativos» heredados de la Hacienda Estatal y con los que la Comunidad Autónoma inició su andadura.
Para ello es conveniente, en primer lugar, fijar el concepto de «sistema presupuestario».
En palabras de Sánchez Revenga (1989, p. 42), el presupuesto «...como técnica, tiene una metodología, unas normas y reglas que es preciso dominar para la utilización de todas las posibilidades que nos ofrece este instrumento de previsión»1. De lo contrario el proceso presupuestario sería estéril, dando lugar a un documento sin operatividad y sin posibilidad de traslación práctica al mundo real.
En la historia de la Hacienda Pública han visto la luz diversos sistemas presupuestarios o técnicas de presupuestación. El Presupuesto Administrativo o de Medios, considerado el punto de partida de todas las técnicas presupuestarias modernas; el Presupuesto de Ejecución, que se introdujo en la Administración estadounidense a principios de los años 50, tomando como punto de partida los trabajos de economistas especializados en el análisis de la adopción de decisiones en el seno de las organizaciones; el Presupuesto Planificado por Programas, sin lugar a dudas el sistema presupuestario que, al menos en apariencia, ha logrado más arraigo en las administraciones públicas del
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mundo desarrollado, y cuya principal aportación fue la incorporación del análisis coste-beneficio2como técnica de apoyo en la selección de programas presupuestarios3. Finalmente, el Presupuesto Base Cero (ZBB, Zero Base Budgeting), introducido en la Administración estadounidense en los años setenta, trata de flexibilizar y racionalizar al máximo el proceso de programación presupuestaria exigiendo «la justificación de la totalidad de las asignaciones presupuestarias, no garantizando que los programas existentes vayan a permanecer en el futuro, pudiendo ser sustituidos por programas nuevos»4.
Con el Presupuesto Administrativo se pretendía, ante todo, controlar el destino de los fondos públicos y, en la medida de lo posible, la disposición de los mismos por parte del soberano. A partir de los años 50, la pretensión de los presupuestadores consiste en cómo gastar mejor y, a raíz de la quiebra del ideario keynesiano y de la exorbitante ascensión del déficit público en los años 70, la preocupación es cómo contener el gasto. En palabras de Tsarchys (1981), «los esfuerzos para cerrar el vacío deficitario han incluido un número tremendo de medidas, tanto por el lado de los ingresos del Presupuesto como por el lado del gasto...después de décadas de continuados aumentos del gasto, el enfoque se ha desplazado a un examen de las opciones decrecientes, así como a recortes efectivos en los organismos y los programas. Al mismo tiempo existe un menor optimismo acerca de los efectos prácticos de las técnicas de racionalidad presupuestaria (PPBS, RCB, Presupuesto base cero) de aquel que se observaba en los años sesenta y primeros setenta»5.
En este sentido resulta obligado remarcar que los sistemas presupuestarios importados a nuestro cuerpo normativo habían pasado al menos por tres filtros empíricos: el de las empresas privadas en las cuales tuvieron su origen; el de las diversas administraciones norteamericanas (que las importaron al ámbito público) y, finalmente, el de la Administración española, así como de otras Administraciones de nuestro entorno. Pero como indica Zapico Goñi (1996), «...después de más de veinte años (1960-1980) intentando realizar
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grandes reformas presupuestarias, la mayoría de los países europeos quedaron convencidos de la necesidad de aproximarse a éstas con una perspectiva más pragmática y menos comprensiva...el fracaso en el intento de implantar sistemas o modelos racionales de presupuesto (PPBS, RCB, ZBB etcétera) ha sido generalizado»6.
A ello hay que sumar un hecho muy significativo pero de cuya relevancia pocas veces se tiene verdadera conciencia: al ser la Comunidad Autónoma una administración nueva, no sólo su cuerpo jurídico estaba en fase de creación y expansión, sino que otro tanto sucedía con su organigrama jerárquico y con el personal a su servicio. Teniendo en cuenta las advertencias de los especialistas acerca de la importancia de los sujetos que intervienen en el proceso presupuestario (entre ellos los funcionarios), ello hubiera debido facilitar, al menos en teoría, la introducción de técnicas presupuestarias novedosas, sin tener que afrontar el problema de reciclar a funcionarios formados e instalados en mentalidades y procedimientos desfasados. Sin embargo, esto no parece haber sido así, a tenor de los resultados obtenidos.
La «elaboración» es la fase del proceso presupuestario que se inicia con la confección del anteproyecto de Ley de Presupuestos y culmina con su aprobación por el órgano legislativo. Dos principios rectores del proceso presupuestario son de especial importancia en esta fase: el principio de competencia y el principio de temporalidad.
CUADRO 1
Elaboración del presupuesto
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La primera fase, a la que nos referiremos con el término «fase ejecutiva», se inicia con la aprobación de la Orden del Consejero de Hacienda solicitando -a los centros gestores de gasto con dotaciones presupuestarias diferenciadas- la remisión de sus anteproyectos de presupuesto, y tiene como resultado el Proyecto del Ley de Presupuestos. Esta fase incluye el proceso de obtención de los Anteproyectos de Gasto de las distintas Consejerías, su integración en un Anteproyecto único por la Consejería de Hacienda y su re-
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misión al Consejo de Gobierno, de donde finalmente se obtiene el Proyecto de Ley del Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
La segunda fase, que denominaremos «fase legislativa», se inicia con la entrada de dicho texto en la Asamblea Regional de Murcia y finaliza con la aprobación de la Ley de Presupuestos.
En la «fase ejecutiva» de elaboración presupuestaria es posible identificar con claridad el sistema presupuestario que caracteriza a cualquier Administración. Los presupuestos de 1985 introdujeron como gran novedad -prácticamente recién nacida la Comunidad Autónoma- la «Presupuestación por Programas» (PPBS). El preámbulo de la Ley de Presupuestos para 1985 es una declaración de intenciones tan nítida como fallida: «Se inicia un importante proceso de reforma y modernización de la Administración Pública, cumpliendo así, un compromiso anunciado por el Consejo [de Gobierno]; se presentan unos presupuestos por programas u objetivos, con la finalidad de conseguir una utilización racional y eficaz de los recursos públicos y dar transparencia, a través de una información detallada y suficiente, a la política presupuestaria del Consejo de Gobierno. La presupuestación por programas de gasto permitirá no solo mejorar el nivel de eficacia en la asignación de los recursos públicos de esta Comunidad Autónoma, sino que también posibilitará la evaluación, a posteriori, del grado de cumplimiento de los programas presupuestados, generando un sistema de información más adecuado en la administración de los fondos públicos, dado su carácter vinculante para los órganos de gestión y decisión de la Comunidad Autónoma».
Más concretamente, en la «Presentación» de dicho Proyecto de Ley, el Gobierno Regional, en relación con el sistema de presupuestación PPBS se manifiesta en el siguiente sentido: «En términos generales, se trata de adaptar las técnicas de la empresa privada a la actuación de las administraciones públicas. Detectar el fallo de gestión, especificando los objetivos y las actividades, permitiendo a su vez saber qué actividades no se han cumplido. Permite corregir también, actuaciones presupuestarias, así como depurar responsabilidades. En resumen, determina: cuánto debemos gastar, por qué debemos hacerlo y si lo hacemos en forma óptima»7.
En los ejercicios siguientes la presupuestación por programas siguió contemplándose como un baluarte fundamental del sistema presupuestario regional. El Preámbulo de la Ley de Presupuestos para 1987, por ejemplo, se expresaba en el siguiente sentido: «La Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 1987 se ha elaborado, una vez más, mediante la técnica de presupuestación por programas de gasto. Con ello se profundiza en la explicación de procedimientos que permiten una racional utilización
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de los recursos públicos disponibles y una exposición adecuada de sus objetivos y finalidades».
Al menos en apariencia, el Gobierno regional era consciente de las complejas implicaciones metodológicas de cambiar el sistema de Presupuestos Administrativos por el sistema PPBS. Así se desprende del citado documento, en el que se esboza la metodología de elección entre programas presupuestarios alternativos: «...se trata de resolver la tensión, clásica en la economía, de deseos ilimitados y recursos escasos. Procediendo a la elección entre todos los programas, con el fin de decidir cuáles deben realizarse con cargo a las dotaciones del año y cuáles deben quedarse postergados para ejercicios siguientes. Para la realización de esta fase del proceso presupuestario se requiere la valoración de costes del programa y los beneficios que se esperan alcanzar con él. En la cuantificación de los costes deberá tenerse en cuenta...
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