Caracterización jurídica
| Autor | Pascual Mateo, Fabio |
| Páginas | 19-82 |
1. El sistema español de juntas electorales: orígenes y evolución
Antes de pasar a la importante cuestión de la naturaleza jurídica de la Administración electoral, es pertinente hacer mención a la evolución de las garantías y organización electorales en España a lo largo de su ya larga —aunque no siempre ejemplar— historia parlamentaria. Desde este punto de vista, las garantías legales del sufragio han estado marcadas por una cierta estabilidad que contrasta, sin embargo, con la volatilidad de otros elementos de este derecho, sobre todo la extensión de su reconocimiento, más amplia en las épocas de predominio progresista, más restringida bajo los gobiernos moderados o conservadores. Veremos cómo este componente de tradición sigue presente en la legislación electoral actual, sin perjuicio de que la cada vez más intensa búsqueda de unas elecciones limpias fuera motivando cambios allí donde la experiencia mostraba las imperfecciones del sistema. Así, el paso de los años irá produciendo la desgubernamentalización de aspectos tales como la supervisión del censo electoral o las operaciones de escrutinio, así como la ampliación y objetivación de las circunscripciones electorales, que se vuelven más resistentes a la presión de los poderes locales. Una segunda característica reseñable es, precisamente, la dificultad para impedir los apaños y las distintas operaciones de falseamiento del sufragio por parte del gobierno de turno, no extrañas, por lo demás, a las prácticas políticas de otros países europeos, como lo prueban, entre otros, los intensos debates en Gran Bretaña en torno a la Reform Act de 1832, en la que, sobre todo, se actualiza la división de distritos para aproximar la representación en la Cámara de los Comunes a la realidad demográfica del país, puesto que ciudades populosas e industriales carecían de diputados propios, mientras que poblaciones casi abandonadas —los burgos podridos o rotten boroughs— contaban con amplias potestades electorales3. En España las corruptelas eran una lacra que pesaba sobre los distritos rurales —en las ciudades pronto se consiguieron resultados más o menos fieles con la voluntad ciudadana— difíciles de erradicar, puesto que, al lado de una cierta debilidad de un Estado que a lo largo de todo el siglo XIX se ve con frecuencia impotente para frenar las insurrecciones carlistas o cantonalistas, por ejemplo, y que, por tanto, no está en la mejor situación para plantar cara a los caciques locales, no debe olvidarse la connivencia entre dichas oligarquías locales con una u otra rama del Partido liberal. Con todo, las sucesivas denuncias poco a poco permiten ir mejorando la calidad de la representación y, en este sentido, las mejoras introducidas en el procedimiento electoral adquieren un protagonismo no pequeño, hasta que, entrado ya el siglo XX puede afirmarse que los procesos democráticos celebrados han respondido en todos los casos a las exigencias mínimas que se han de esperar de unas elecciones libres, circunstancia que permite hablar en estos momentos de un modelo altamente consolidado, basado sobre todo en la propia tradición electoral española y que funciona de una manera razonablemente eficiente y honrada. En fin, desde una perspectiva más estrictamente técnica, veremos cómo todos los sistemas electorales, desde el punto de vista de las autoridades encargadas de llevar a cabo el proceso, se centran en tres momentos esenciales, como son la confección del censo, el desarrollo de la jornada de votación y primer recuento y el escrutinio general. Vamos a ver cómo poco a poco las sucesivas leyes se aproximan al esquema actual de juntas electorales para la primera y tercera de estas fases —a las que debe añadirse la ordenación de la campaña electoral— y de mesas para el acto de votación.
1.1. La instrucción de 1 de enero de 1810
Las Juntas electorales aparecen ya con la primera norma electoral española de la época contemporánea, como es la Instrucción de 1 de enero de 1810, que deberá observarse para la elección de Diputados a Cortes, norma que, no obstante, no llegó a aplicarse en todo el territorio nacional, debido a los avatares políticos paralelos a la Guerra de la Independencia, puesto que, ante el avance de las tropas francesas en la campaña de 1810, la Junta Central, encargada hasta entonces de la gobernación del Reino y de la dirección de la guerra, decidió disolverse y traspasar sus poderes a un Consejo de Regencia, con la misión de organizar la convocatoria de Cortes Generales y Extraordinarias en la ciudad de Cádiz4. No obstante, es interesante reseñar algunos preceptos de dicha Instrucción, sobre todo los correspondientes a su Capítulo I, donde se contempla la Junta encargada de hacerla cumplir y de presidir las elecciones en las capitales de provincias. Así, su art. 1 confería esta función a la «suprema Junta Gubernativa de España e Indias», la cual debía dirigir las correspondientes convocatorias, acompañadas de la propia Instrucción, a los presidentes de las Juntas de observación y defensa. Éstos debían constituir una Junta ad hoc, formada por ellos mismos, así como el arzobispo u obispo de la zona5, regente, intendente y corregidor, y un secretario. Si alguno de estos individuos no hubiera sido miembro de la Junta de observación y defensa, debían designarse otros tantos procedentes de la misma. Al órgano así integrado se le encomendaba hacer cumplir los artículos de la Instrucción, llevar a efecto el nombramiento de diputados y presidir la Junta de Provincia, compuesta por los electores comisionados por las Juntas de Partido, que debía nombrarlos (art. III, Cap. I). Fuera de los territorios no ocupados, la elección de diputados se llevó a cabo, no conforme a la Instrucción de 1 de enero, sino de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto de 8 de septiembre de 1810, dirigido al nombramiento de diputados suplentes para las provincias peninsulares ocupadas y para las dos Américas, en número, respectivamente, de veintitrés y de treinta. La convocatoria le correspondió al Decano del Consejo de Regencia, y para dirigir el procedimiento electoral se nombraron cuatro Mesas para los diputados peninsulares, al frente de las cuales se situaba un ministro presidente, auxiliado por un escribano de Cámara, sistema repetido para las elecciones americanas6.
1.2. La constitución de 19 de marzo de 1812 y su normativa de desarrollo
Por su parte, la Constitución de 1812, que sobrepasaba ampliamente los trescientos artículos, tiene ocasión de regular una buena parte del derecho electoral del momento. De modo parecido a la Instrucción de 1810, prevé una fórmula de sufragio universal masculino indirecto, con sendos escalones en las Juntas Electorales de Parroquia, de Partido y de Provincia. En cada una de ellas se designaban unos compromisarios para asistir a la de superior categoría hasta llegar a las Juntas Provinciales en las que se nombraban ya los diputados. Las Juntas de Parroquia estaban presididas por el jefe político, o el alcalde de la ciudad, villa o aldea en que se congregaban, con asistencia del cura párroco «para mayor solemnidad del acto». Si en un mismo pueblo, por razón del número de sus parroquias, se tenían dos o más Juntas, presidía una el jefe político o el alcalde, otra el otro alcalde y los regidores por suerte las demás (art. 46). Además del presidente, tras la celebración de un oficio religioso, se nombraban dos escrutadores y un secretario por voto mayoritario de los vecinos presentes. La propia Junta resolvía todas las cuestiones relativas a las calidades para poder votar y a eventuales cohechos y otros delitos electorales sin recurso alguno. Las Juntas Electorales de Partido, compuestas por los electores designados por las Juntas parroquiales, estaban presididas por el jefe político o el alcalde primero del pueblo cabeza de partido. Para el nombramiento del elector se escogían primero, a pluralidad de votos, dos escrutadores y un secretario de entre sus miembros (art. 68). En fin, las Juntas Provinciales, compuestas por los electores propuestos por las de Partido, tenían una organización muy similar, por cuanto estaban presididas por el jefe político de la capital provincial, al que auxiliaban un secretario y dos escrutadores cooptados por los electores, de entre ellos mismos. La verificación de las actas de los diputados era competencia de las Cortes, en las que se constituían dos comisiones a tal efecto, que debían informar de sus trabajos en las Juntas preparatorias.
Estas previsiones se completan con diversos Decretos e Instrucciones de las Cortes, que tratan de asegurar la celebración de las elecciones aun en las difíciles circunstancias determinadas por la guerra. El más importante es el Decreto de 23 de mayo de 1812, que no sólo convoca Cortes ordinarias para 1813, sino que contiene sendas Instrucciones para regular el procedimiento electoral, respectivamente, en la Península e Islas adyacentes y en las Provincias de Ultramar. Lo más llamativo es la regulación de las juntas preparatorias que en cada circunscripción debían facilitar todos los trámites pertinentes, distribuyendo la provincia en partidos y fijando para cada uno de ellos el número de electores que les correspondiese en razón de su población, conforme al censo de 1797. Dichas juntas, convocadas por el jefe superior de la provincia, estaban compuestas por el arzobispo u obispo o, en su defecto, el eclesiástico más condecorado del pueblo donde se celebrase, por el intendente, si lo había, por el alcalde más antiguo, el regidor decano y por el síndico procurador general de la capital de la provincia, así como por dos hombres buenos nombrados por los anteriores entre los vecinos de la provincia (art. III). Una vez concluida su misión debían disolverse «no embarazando en manera alguna a las juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia en el exercicio de las facultades que les están asignadas por la Constitución» (art. X)7.
Las disposiciones de la...
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