Cara y cruz de la externalización

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I Introducción

Tras varias décadas de reformas administrativas no parece que los dilemas básicos del sector público se hayan resuelto. La necesidad de incrementar la eficacia y la eficiencia de los servicios y, en general, de la intervención pública sigue siendo un objetivo a alcanzar, de la misma manera que se exigen crecientes cuotas de responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas, flexibilidad y, desde luego, de proximidad a los ciudadanos.

No podemos decir, sin embargo, que hayan sido inútiles los esfuerzos realizados. Distintos estudios de la OCDE (www.oecd.org) reconocen que se han producido avances importantes y admiten que las Administraciones Públicas ya no son lo que eran, aunque todavía queda un camino por andar.

La fuente de inspiración de estas reformas ha radicado, sin duda alguna, en la llamada Nueva Gestión Pública (Hood, 1991), que sigue siendo el referente fundamental, porque los contenidos que asociamos con la NGP siguen proporcionando las ideas y los instrumentos con los que abordar los complejos problemas del sector público. En los últimos años la emergencia de algunas

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consecuencias indeseadas de los procesos de modernización, algunos sonados fiascos protagonizados por la aplicación dogmática del recetario más ortodoxo (Stiglitz, 2002) y la evidencia, en fin, de que no hay soluciones validas con carácter universal, sino fuertemente sometidas a contextos políticos y culturales diferenciados, parecen haber conducido a una etapa más sosegada y productiva en términos de fortalecimiento institucional y capacidad para afrontar las reformas necesarias. Términos como evaluación, desempeño o rendición de cuentas han pasado a ser parte del acerbo común con el que afrontar la mejora de las organizaciones públicas.

Uno de los reconocimientos más sorprendentes que hay que hacer tras largos años de modernización es que estas reformas han traído como consecuencia que los gobiernos no tienen menos, sino más funciones (OCDE, 2005), aunque haya cambiado la naturaleza de los problemas a afrontar y sean distintos los modos de intervención. Pero si, en otras palabras, la demanda de inter-vención estatal y de servicios públicos no cesa, sino que se ha incrementado, lo que en estos momentos está dramáticamente claro es que los recursos disponibles son insuficientes.

La amplia difusión de las técnicas de externalización (outsourcing), la contratación externa (contracting out) y los partenariados (parternership) público-privados son expresión del apremio por lograr socios eficientes y solventes para afrontar y resolver problemas públicos.

En este trabajo nos proponemos estudiar la externalización de actividades y servicios entrando de lleno en el debate sobre su capacidad para ofrecer alter-nativas para la provisión de servicios públicos. Nuestro planteamiento pretende abrirse paso en un terreno polémico, plagado de apriorismos e intereses contradictorios, pero también con un alto componente técnico que no siempre se toma en consideración. Este último aspecto no es tan secundario como podría derivarse de algunos discursos porque, como luego se verá, lo que podemos esperar de la externalización depende en buena medida de cómo se lleve a cabo. A nuestro juicio, la reflexión sobre lo que es y las posibilidades que ofrece la externalización deben ponderarse examinando sus diversos componentes y estudiando, antes de cualquier pronunciamiento, a qué han conducido, si ha habido mejoras y en qué terreno, si ha habido pérdidas y para quién.

Comenzaremos intentando precisar algunas cuestiones conceptuales, examinando las características de este tipo de prácticas, para así poder abrir el debate en los términos precisos que requiere y en los que no siempre está plan-teado. A partir de ahí daremos cuenta de las principales corrientes en este campo y del tipo de argumentación que emplean, sin detenernos en exceso en este apartado ya que lo que sustancialmente interesa es examinar en qué consiste y qué puede esperarse de la externalización. El examen de las razones que pueden avalar estas prácticas, es decir, lo que se pretende lograr con ellas y su principal

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justificación, es el centro del apartado siguiente. Esta cuestión nos conducirá al examen de las condiciones para externalizar y la realización de los contratos, la parte más técnica si se quiere de este trabajo, que nosotros desgranamos con la vista puesta en su mejor o peor encaje en las organizaciones públicas. De esta manera llegaremos a un punto crucial del debate sobre esta herramienta de gestión, las consecuencias de la externalización. En este apartado estudiaremos no solo su impacto en la mejora de la eficiencia y la calidad de los servicios, que es su objetivo primordial, sino todos sus posibles efectos en la configuración del espacio público. Finalmente intentaremos extraer algunas conclusiones abriendo la reflexión a otros tipos de relación entre los productores privados y los poderes públicos.

II Qué es y qué no es

Los orígenes de la externalización han querido verse en la recaudación de impuestos que desde los romanos se encomendaba a agentes privados precisamente por razones vinculadas a la insuficiencia organizativa y de personal de los soberanos. La vasta empresa de encontrar un camino más corto para acceder a las Indias, que emprendió Colón bajo el patrocinio de los Reyes Católicos, podría haber sido también la primera gran externalización moderna. Pero más allá de estos antecedentes, que obviamente son más sugestivos que otra cosa, la externalización no empieza a emplearse como técnica de producción de bienes y servicios de carácter público hasta los años setenta y, con mayor empuje, desde los ochenta. Los países que emprendieron con mayor entusiasmo las reformas propiciadas por la NGP son también los que más rápida y extensamente hicieron uso de esta técnica. Además, ciertas condiciones de carácter político y cultural, coincidente a grandes líneas con el área anglosajona (pragmatismo, fluida relación público-privada, subsidiariedad de los servicios públicos, etc.), han favorecido su rápido crecimiento. En la actualidad se estima que los Estados Unidos, por ejemplo, gastan en servicios externalizados más de dos billones de dólares anuales (Berrios, 2006). Reino Unido, Australia, pero también otros países menos radicales —desde el punto de vista reformista— como los países escandinavos, hacen amplio uso de la externalización para procurar servicios a sus ciudadanos.

En realidad, sería difícil encontrar hoy algún lugar donde la externalización no se utilice con cierta amplitud, bien por convicción, bien por necesidad. La durísima crisis económica que estamos padeciendo y el severo ajuste de los fondos públicos que ha traído son un incentivo más para emplear este tipo de técnicas que trasladan los costes de producción al sector privado. Nuestro país no es una excepción. Al contrario, el problema más bien reside en poder valorar su grado de implantación, pues faltan datos fiables y estudios especializados. Veremos esto un poco más adelante.

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La prestación directa de servicios por parte del Estado con medios, organización y personal propio es hoy en día tan solo una de las posibilidades, la más tradicional, pero no necesariamente la más adecuada o la más viable. El Estado hace ya tiempo que viene empleando formas alternativas para asegurar que los ciudadanos dispongan de los bienes públicos necesarios. La iniciativa privada y el mercado, debidamente regulados, supervisados y controlados, pueden ser colaboradores oportunos y eficaces en las tareas públicas.

No toda colaboración con el sector privado para la producción de servicios públicos es externalización. La externalizacion implica una actividad preexistente de una organización pública, con presupuesto y personal asignado, que se decide, por distintos motivos, sacar fuera y «comprársela» a un agente externo. Pero no se trata de una mera compra, sino más bien de un intercambio o una transacción, ya que la Administración Pública no pierde la propiedad o titularidad del servicio y puede recuperarlo cuando estime conveniente. Además, la responsabilidad última por el servicio es de la Administración, que asume ante el ciudadano los resultados, buenos o menos buenos, que se produzcan. El ejemplo más sencillo y comprensible de este tipo de contrato son los servicios de limpieza y mantenimiento de los edificios, que pueden ser producidos por la propia organización pública (con sus medios y personal) o bien suministrados por una empresa privada con arreglo a condiciones estipuladas contractual-mente, a cambio de una contrapartida económica (externalización). Pero la responsable de la limpieza y el buen acondicionamiento de los inmuebles es la Administración. Con arreglo a estas pautas, los rasgos que caracterizan a la externalización son:

— Acuerdo (contrato) con el sector privado para la producción de un bien o servicio en cantidad y calidad determinadas.

— Financiación pública, pues el servicio sigue corriendo por cuenta de la Administración.

— Responsabilidad de la Administración por la calidad del servicio prestado.

— Posición supervisora de la Administración, que mantiene el derecho a la inspección y el control del servicio.

Estas características la distinguen de la contratación externa, que también implica colaboración de la empresa privada a las finalidades públicas. Pero aquí no se requiere desgajar de la organización una parte de su actividad y de sus medios, sino acordar con una empresa la producción de un servicio o de un bien para la Administración...

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