Capítulo XXVI. Las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias: especial referencia a su configuración en el ámbito local
| Páginas | 781-821 |
| Autor | Marta González Aparicio |
CA PÍTULO XXVI.
LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE
CARÁCTER PÚBLICO NO TRIBUTARIAS:
ESPECIAL REFERENCIA A SU CONFIGURACIÓN
EN EL ÁMBITO LOCAL
LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER PÚBLICO NO TRIBUTARIAS...
M G A
Profesora Permanente Laboral de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de León
SUMARIO: I CONSIDERACIONES INICIALES; II. LAS PRESTACIONES PATRIMO-
NIALES PÚBLICAS: EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO; 1. Evolución hasta la entrada
en vigor de la LGT; 2. los cambios introducidos por la entrada en vigor de la LGT.
2.3. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. III. LAS PPPNT TRAS
LA MODIFICACIÓN EFECTUADA POR LA LEY 9/2017, DE 8 DE NOVIEMBRE, DE
CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO; 1. Modificaciones en la LGT; 2. Modificaciones
en el TRLRHL; 3. Modificaciones en la LTPP; IV. CARACTERES ESENCIALES DE LAS
PPPNT;1. Reserva de ley para su establecimiento; 2. Carácter coactivo; 3. Finalidad de
interés público; V. PARTICULARIDADES DE LAS PPPNT EN EL ÁMBITO LOCAL;
VI. CLASIFICACIÓN DE LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES PÚBLICAS DE LOS
ENTES LOCALES TRAS LA REFORMA DEL TRLRHL POR LA LCSP; VII. REFLEXIÓN
DE CIERRE. BIBLIOGRAFÍA.
I. CONSIDERACIONES INICIALES
La figura de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tri-
butarias (en adelante, PPPNT) está siendo objeto de un renovado interés
a causa de diversas iniciativas legislativas que han situado a esta figura en
el centro del debate académico. Ejemplos de estas iniciativas incluyen las
aportaciones al fondo nacional para la sostenibilidad del sistema eléctrico,
el gravamen temporal sobre los sectores energético y bancario y las presta-
ciones o tasas por recogida de residuos. Particularmente, las dudas que se
han planteado en relación con estas figuras se vinculan a la determinación
de si tales gravámenes, en especial los temporales, se ajustan a la categoría
de PPPNT.
Marta González Aparicio
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La relevancia de estas prestaciones se ha observado tradicionalmente
en el ámbito local, donde pueden desempeñar un papel fundamental para
proporcionar a los gobiernos municipales una herramienta flexible para la
gestión de recursos y la financiación de servicios públicos específicos. Sin
embargo, a pesar de su importancia y de la elevada litigiosidad planteada
en torno a estas figuras, han estado carentes de un régimen jurídico claro
y definido1. A estas dificultades en la determinación del régimen jurídico
de las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias ha contribuido la
vacilante legislación y doctrina jurisprudencial aplicable, lo que ha dado
lugar a deficiencias en su aplicación práctica.
No obstante, en los últimos tiempos se ha producido una novedad
en la regulación de las PPPNT, de la mano de la promulgación de la
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por
la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas
del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de
26 de febrero de 20142 (en adelante, LCSP). Esta Ley 9/2017 ha refor-
mulado la Disposición adicional primera de la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria3 (en adelante, LGT), así como el artículo
20 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales4 (en
adelante, TRLRHL) y el artículo 2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de
Tasas y Precios Públicos5 (LTPP). Estas modificaciones son significativas
ya que excluyen explícitamente a las PPPNT del ámbito de aplicación
de estas leyes.
Con base en la evolución normativa que ha sufrido este concepto, exa-
minado tanto por el Tribunal Constitucional (en adelante, TC), como por
el Tribunal Supremo (en adelante, TS), resulta necesario aproximarse a la
definición de las de las PPPNT, de las que pueden servirse los entes locales
para evitar confusiones con otras figuras como los precios públicos o las
tasas. Una delimitación normativa clara y rigurosa de estas prestaciones
permitirá a las administraciones locales emplear estos recursos de manera
1 MENÉNDEZ MORENO cali ca esta regulación, acertadamente, como “confusa y
a veces inconsistente e incoherente”. Vid. MENÉNDEZ MORENO, A.: “¡Menos mal que
las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario son constitucionales! A
propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional”, Quincena Fiscal, núm. 21, 2019. BIB
2019\10216. Consultado en la base de datos Aranzadi Instituciones con fecha 02/06/2024.
2 BOE núm. 272, de 9 de septiembre de 2017.
3 BOE núm. 302, de 18 de diciembre de 2003.
4 BOE núm. 59, de 9 de marzo de 2004.
5 BOE núm. 90, de 15 de abril de 1989.
LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER PÚBLICO NO TRIBUTARIAS...
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adecuada, garantizando el cumplimiento de los principios de legalidad,
equidad y transparencia. Además, esta distinción resulta fundamental para
asegurar que cada figura jurídica se utilice en el contexto apropiado, evitan-
do la imposición arbitraria de cargas a los ciudadanos y asegurando que los
servicios públicos se financien de manera justa y eficiente, lo que redunda
en una gestión municipal más coherente y en una mayor confianza de los
ciudadanos en sus instituciones locales.
En este trabajo, se pretende hacer un recorrido por la mencionada
normativa y jurisprudencia para plantear el debate en términos jurídicos
adecuados y evaluar si un gravamen determinado puede ser clasificado
como una PPPNT o si, por el contrario, debe considerarse como un tributo
o como un precio público. Para lograrlo, es esencial situar estas prestaciones
dentro del contexto constitucional y legal apropiado, atendiendo para ello
tanto a los pronunciamientos del TC recaídos en relación con esta figura,
como a las recientes reformas legales que han contribuido a precisar en
mayor medida el régimen jurídico de las PPPNT. Este examen legal y juris-
prudencial puede ofrecer los elementos de juicio necesarios que permitan
no sólo una delimitación precisa de su objeto y contenido, sino también de
sus diferencias respecto a otras figuras que también pueden ser empleadas
por las entidades locales para obtener recursos.
II. LA S PRESTACIONES PATRIMONIALES PÚBLICAS: EVOLUCIÓN
DEL CONCEPTO
El precepto fundamental en la definición y establecimiento de las pres-
taciones patrimoniales públicas, tanto tributarias como no tributarias, se
encuentra en el artículo 31.3 de la Constitución, que establece que “sólo
podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter
público con arreglo a la ley”. La incorporación de esta figura en el texto
constitucional patrio proviene de lo dispuesto en el artículo 23 de la Cons-
titución italiana, en el que se inspira. Aunque, el artículo 31.3 de la Consti-
tución constituye el marco normativo primario que permite la imposición
de prestaciones patrimoniales de carácter público, su desarrollo conceptual
y normativo ha sido progresivo, con hitos legislativos y jurisprudenciales
significativos que han moldeado su configuración actual.
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