Capítulo XXIV. Problemática del nuevo gravamen sobre el servicio de gestión de residuos: financiación no deficitaria vs pago por generación
| Páginas | 717-754 |
| Autor | María Jesús García-Torres Fernández |
CA PÍTULO XXIV.
PROBLEMÁTICA DEL NUEVO GRAVAMEN
SOBRE EL SERVICIO DE GESTIÓN DE
RESIDUOS: FINANCIACIÓN NO DEFICITARIA VS
PAGO POR GENERACIÓN1
PROBLEMÁTICA DEL NUEVO GRAVAMEN SOBRE EL SERVICIO DE GESTIÓN...
M J G-T F
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Granada
I. EL SERVICIO LOCAL DE GESTIÓN DE RESIDUOS. - II. CARACTERÍSTICAS DE
LA PRESTACIÓN PATRIMONIAL PÚBLICA POR SERVICIO DE RECOGIDA DE RE-
SIDUOS. 1. Prestación obligatoria, onerosa, específica, diferenciada y no deficitaria.
2. Pago por generación. - III. INCORPORACIÓN DE LOS REQUISITOS A LA TASA
VS PRESTACIÓN PATRIMONIAL NO TRIBUTARIA. 1. Financiación no deficitaria vs
pago por generación. 2. Informe económico financiero. IV. IMPLANTACIÓN DE LA
PRESTACIÓN POR RECOGIDA DE RESIDUOS. BIBLIOGRAFÍA.
I. EL SERVICIO LOCAL DE GESTIÓN DE RESIDUOS
La cuestión de los residuos es uno de los ejes esenciales de la protección
del medioambiente, tanto por su impacto y su volumen, en cuanto que afec-
ta en general a todas las actividades. Por ello, el tratamiento, reutilización
y reciclaje de los residuos urbanos es un objetivo ambicioso con carácter
prioritario.
La Ley 7/2022, de 8 de abril, sobre residuos y suelos contaminados para
una economía circular (LRSCEC), nace con la finalidad de prevención y
reducción de la generación de residuos y de los impactos adversos de su ge-
neración y gestión, la reducción del impacto global del uso de los recursos y
la mejora de la eficiencia de dicho uso, para en última instancia, proteger el
medio ambiente y la salud humana y efectuar la transición a una economía
circular y baja en carbono que garantice el funcionamiento eficiente del
1 Este trabajo también se incluye en los resultados cientí cos del Grupo de investigación
Grupo de Investigación SEJ-326 de la Junta de Andalucía para «la investigación y el estudio
del Derecho Tributario».
María Jesús García-Torres Fernández
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mercado interior y la competitividad empresarial, además de la creación y
consolidación del empleo en el sector de los residuos a largo plazo.
Tal y como dispone el artículo 12.5.a) de la Ley 7/2022, la competencia
administrativa para la re cogida, el transporte y el tratamiento de los resi-
duos domésticos como servicio de prestación obligatoria corresponde a las
entidades locales, a las ciudades de Ceuta y Melilla o, cuando proceda, a las
diputaciones forales, en todo su ámbito territorial, en la forma establecida
en sus ordenanzas2.
Para poder aplicar los principios de la política de residuos exigidos en
la Ley 7/2022, y, en particular, la jerarquía de residuos y su prevención, las
entidades locales y los municipios han de configurar la infraestructura básica
para la consecución de los objetivos que se proponen 3. En la práctica real,
dada la envergadura de la infraestructura necesaria para el tratamiento de
residuos, se construyen plantas de tratamiento destinadas prestar servicios
a todos los municipios de la comarca, incluyendo los de más de 20.000 habi-
tantes. La labor de coordinación de la prestación del servicio a los distintos
entes locales de estas plantas la realiza la diputación, mientras que la propia
actividad de tratamiento y reciclaje es contratada a empresas especializadas,
normalmente grandes empresas, mediante un contrato público con la dipu-
tación. Por ello, pese a ser la gestión de residuos competencia municipal, hay
que diferenciar la recogida y transporte del tratamiento posterior, siendo
2 Existen tres modelos distintos de gestión de residuos:
- Basuras domiciliarias: la recogida de las basuras domiciliarias y su tratamiento (que com-
prende todas las operaciones de gestión) ha venido siendo asumida por el Ayuntamiento
como competencia propia en garantía de su autonomía constitucionalmente reconocida
(art. 137 CE).
- Gestión de residuos peligrosos: Fueron sustraídos de la competencia de los ayuntamientos
(con la ley 20/1986, de residuos peligrosos, pasando a ser gestionados por el mercado, en
un sistema de libertad de empresa. Hay que tener en cuenta que este tipo de residuos tienen
una regulación especí ca.
- Responsabilidad ampliada del productor: Sistemas gestionados a través de asociaciones
privadas y conocidos como sistema integrado de gestión (o SIG) por los propios empresarios
responsables de la puesta en el mercado de determinado tipo de productos (envases lige-
ros, vidrio, aceites usados) que con su uso se convierten en residuos. Estos sistemas fueron
implantados por primera vez con respecto a los envases, con base en las previsiones de la
Ley de envases 11/1997, de 24 de abril.
ORTEGA BERNARDO, J.: “Comentario a los aspectos competenciales y organizativos de la
ley 7/2022, de residuos (arts. 12 y 13)”. Monografías de la Revista Aragonesa de Administración
Pública. ISSN 1133-4797, XXI, Zaragoza, 2022, p. 112 y 113.
3 SANZ LARRUGA, F.J.: “Comentario al Título I de la Ley de Residuos y Suelos Con-
taminados para una Economía Circular: Instrumentos de la política de residuos (arts. 14
a 16)”. Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública. ISSN 1133-4797, XXI,
Zaragoza, 2022, p. 178.
PROBLEMÁTICA DEL NUEVO GRAVAMEN SOBRE EL SERVICIO DE GESTIÓN...
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este último realizado en colaboración con la diputación, en la mayoría de
los casos, en respuesta a necesidades de eficiencia y eficacia, dada la com-
plejidad del proceso y las inversiones económicas que requiere.
En cambio, la Ley 7/2022 induce a confusión cuando parece extender
la obligación de tratamiento de residuos domésticos a todos los municipios,
cualquier que sea su población, al contrario de lo dispuesto en la LBRL,
a la vez que exige programas de gestión a entes locales supeditados a la
coordinación de las diputaciones. La remisión a la LBRL del artículo 12.5
de la Ley 7/2022 conlleva una actualización de la labor coordinadora de
las diputaciones, con consecuencias financieras y tributarias complejas,
ignoradas por el legislador de la Ley 7/20224. La labor coordinadora de la
diputación se extiende al ámbito financiero en el artículo 36.2 LBRL, con
consecuencias importantes de polémica jurídica que ha llegado al TC, sin
llegar a conclusiones claras. Las diputaciones podrán intervenir en la forma
de prestaciones del servicio por municipios de menos de 20.000 habitantes
cuando detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los
municipios son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por
ella (artículo 36.2 LBRL). Como ya hemos explicado, el tratamiento de los
residuos se presta normalmente a nivel diputación, quién será la encargada
de distribuir el coste entre los distintos municipios que usan el servicio para
que contribuyan a su financiación, por lo que cuando se habla de interven-
ción de la diputación por exceso de coste se debe identificar con la recogida
y el transporte. La autonomía del municipio para prestar los servicios de-
penderá de que justifique ante la diputación que puede realizarlos por un
coste menor que el derivado de la propuesta de gestión de la diputación,
pudiendo asumir entonces la prestación y coordinación de estos servicios.
Claro que ese coste se habrá de financiar con la correspondiente prestación
patrimonial pública, ya sea como tasa o prestación patrimonial pública no
tributaria (PPPNT), con el problema añadido de si, una vez aprobada la
prestación, no se cumple esta previsión económica, no se sabe cómo puede
reaccionar la diputación5.
En consecuencia, dado que la gestión y tratamiento de residuos es una
competencia obligatoria de interés general, que excede el ámbito nacional,
tanto su prestación como su financiación debería estar prevista con una
4 GÓMAR SÁNCHEZ, J.L.: “La tasa de residuos locales: Observaciones y problemática”.
Tributos Locales núm. 159 (Noviembre-diciembre 2022), p. 96.
5 GÓMAR SÁNCHEZ, op. cit., p. 96.
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