Capítulo sexto. Técnicas de incentivo o fomento económico
| Autor | Blanca Lozano Cutanda |
| Páginas | 409-449 |
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Las técnicas de fomento o incentivo se caracterizan porque en ellas la Administración, sin usar de la coacción ni establecer servicios públicos, impulsa y estimula la realización por los ciudadanos de determinadas actividades, para lo cual ofrece ventajas y ayudas o constituye obstáculos y cargas de todo tipo y, en especial, de carácter económico y dinerario. Como señaló S. MARTÍN RETORTILLO, “el fomento es una actividad persuasoria, estimulante, ejercida desde el poder: determinación, primero, e impulsión, después, de actividades privadas que es de interés promover (...)”.
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Según el tipo de ventajas que se ofrecen pueden diferenciarse, siguiendo los estudios clásicos en esta materia, dos clases de medidas de incentivo: las positivas, que son las que otorgan prestaciones, bienes o ventajas a favor de quien realice la actividad que se trata de estimular, y las negativas, que son las que constituyen obstáculos o cargas que se crean, precisamente, para dificultar por medios indirectos (sin el empleo de la fuerza o coacción) aquellas actividades contrarias u opuestas a las que la Administración quiere fomentar.
A su vez, y en atención a la naturaleza de las ventajas que se otorgan, pueden diferenciarse, las medidas de incentivo honoríficas, jurídicas y económicas, según atiendan al estímulo del hombre en el honor, en el derecho y en el provecho.
Hoy, entre las medidas administrativas de fomento de la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, son los incentivos de carácter económico los que ocupan un lugar preponderante, pues constituyen, como destacó S. MARTÍN RETORTILLO, uno de los procedimientos más eficaces de promoción de la actividad privada y un auténtico cauce a través del cual los poderes públicos orientan, corrigen y dirigen el sistema de mercado en una determinada dirección. Esto es precisamente lo que se pretende con la aplicación de las medidas públicas de incentivo económico en el ámbito medioambiental: orientar el mercado, corrigiendo sus deficiencias, hacia una asignación de los recursos respetuosa con el medio ambiente que posibilite un desarrollo sostenible.
De entre la gran variedad de medidas de fomento económico que pueden utilizarse para la protección del medio ambiente, destacan los impuestos ecológicos o ambientales, pues constituyen un instrumento importante para lograr que los costes sociales derivados del deterioro ambiental se reflejen en los precios y recaigan sobre los sujetos que contaminan, que es precisamente lo que pretende el principio “quien contamina paga”, consagrado como vimos en el ámbito europeo por el artículo 174.2 del Tratado de la CE.
Nuestro Tribunal Constitucional se ha referido incidentalmente a los instrumentos tributarios en su Sentencia 102/1995, de 26 de junio, sobre la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, en la que se menciona, como una de las intervenciones de los poderes públicos en los bienes y derechos de los particulares que se justifican por los fines públicos contemplados en los preceptos de la citada Ley, “las exenciones y bonificaciones o las exacciones con fines no fiscales y los recargos sobre los existentes, ejemplos de la función de fomento en sus vertientes positiva y negativa” (Fundamento Jurídico 16).
Las subvenciones o ayudas económicas públicas, que son uno de los instrumentos más tradicionales y extendidos de incentivo económico, constituyen también en la actualidad una medida importante de fomento ambiental a pesar de que, como veremos, resultan difícilmente conciliables con el principio comunitario “quien contamina paga” y con el propio derecho europeo de la libre competencia.
Como ya precisamos al inicio de esta obra, en la Comunidad Europea se utiliza la denominación de “instrumentos económicos o de mercado” para designar a
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los instrumentos de carácter económico o basados en el mercado, tales como los impuestos, las subvenciones o la compraventa de derechos de emisión [véase, en este sentido, el Libro verde sobre la utilización de instrumentos de mercado en la política de medio ambiente y otras políticas relacionadas, COM (2007) 140 final]. Aquí hemos preferido, sin embargo, incluir los impuestos y subvenciones entre las técnicas de incentivo y realizar un análisis independiente de la compraventa de derechos de emisión en el capítulo dedicado a la lucha contra el cambio climático, por considerar que constituye un instrumento singular que combina, como veremos, la regulación y el control con un instrumento económico de flexibilidad consistente en la creación de un auténtico “comercio de emisiones”.
Como instrumentos y técnicas de incentivo ambiental más novedosos, analizaremos la posibilidad de valorar el factor ambiental en el otorgamiento de subvenciones y en la contratación pública.
Con el término “fiscalidad ambiental” se hace referencia al conjunto de medidas fiscales que persiguen una finalidad ambiental. De esta forma, la fiscalidad ambiental engloba tanto el establecimiento de tributos ecológicos en sentido estricto, esto es, que tienen como finalidad proteger el medio ambiente, como la introducción de beneficios fiscales con este fin en los impuestos ordinarios.
Como incentivos fiscales de carácter ambiental vamos a centrarnos aquí, sin embargo, únicamente en los que suponen un incremento de la carga tributaria y no en las exenciones o deducciones para fomentar las inversiones u otras actividades beneficiosas para el medio ambiente, cuya exposición remitimos al punto siguiente dedicado a las “ayudas públicas”. Aunque éstas constituyen ciertamente medidas fiscales de incentivo ambiental a las que se les aplica el régimen tributario, también pueden considerarse como una forma de ayuda económica de los poderes públicos y esta es, además, la consideración que les da el Derecho europeo desde el punto de vista, muy importante, del análisis de su compatibilidad con el principio ambiental “quien contamina paga” y con el de prohibición de ayudas estatales que puedan afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros por falsear la libre competencia.
Con carácter general y previo procedemos, sin embargo, a abordar la cuestión de las ventajas e inconvenientes que presentan tanto los tributos ecológicos como cualquier otra medida fiscal de incentivo ambiental. La mayor parte de la doctrina coincide en destacar sus efectos positivos, en cuanto con ellos se reduce al míni-
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mo el coste de realización de un objetivo ambiental, se crean estímulos permanentes y se obtienen ingresos públicos, que pueden utilizarse a su vez para financiar actividades de protección del medio ambiente.
Los impuestos y medidas fiscales presentan, además, la ventaja de su versatilidad como técnica de incentivo fiscal en cuanto que, como expresivamente dice el informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente sobre los impuestos ambientales del año 2000, pueden ser utilizados como “palos” o como “zanahorias”. Así, por ejemplo, la celebración de acuerdos voluntarios entre la Administración y determinados agentes económicos y/o sociales con el fin de conseguir determinados objetivos de protección ambiental podrá alcanzarse más fácilmente si la alternativa es la introducción de un impuesto ecológico, o si existe una “recompensa” en forma de exenciones o bonificaciones fiscales.
Existen también, sin embargo, detractores de estas medidas de incentivo fiscal que denuncian, sobre todo, que con estos impuestos se permite la “compra” del derecho a contaminar, con el inicuo resultado de que quien pueda pagar pueda contaminar.
Tal crítica carece sin embargo de fundamento cuando los impuestos ambientales ejercen eficazmente su función, que no es la de “permitir” la contaminación sino la de incentivar su eliminación o reducción hasta niveles considerados tolerables.
Pero para la consecución eficaz de este objetivo de incentivo es preciso calcular adecuadamente la cuantía del impuesto, y aquí es donde radica, a nuestro entender, el mayor problema que plantea esta técnica de protección...
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