Capítulo I
| Autor | José María Abad Liceras |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo , Universidad Europea de Madrid |
La Constitución Española de 1978 consagra en su artículo 46 un principio significativo, consistente en pretender garantizar la conservación y el fomento tanto del Patrimonio Histórico, cultural y artístico de los pueblos de España (considerados en un sentido general), como el de los distintos bienes que lo integran (en particular), con independencia de su estatuto, régimen jurídico y titularidad. La materialización en la práctica de ese postulado constitucional precisa de la implicación e intervención de un amplio y heterogéneo conjunto de Administraciones, entidades, organismos y personas, provenientes tanto del sector público, como del sector privado. Dentro de la primera categoría cobra un singular protagonismo la intervención de las distintas Administraciones Públicas de carácter territorial, a quienes el ordenamiento jurídico asigna la tarea de defender, impulsar y difundir nuestro común legado cultural: Estado, Comunidades Autónomas y Administraciones Locales. Dados los diferentes intereses puestos en juego y la concurrencia competencial de órganos provenientes de diversos sectores integrados dentro del concepto general y omnicomprensivo de la Administración Pública Española, se hizo necesario configurar en nuestra legislación sobre Patrimonio Histórico un esquema que procurara distribuir con precisión las diferentes facultades ostentadas por los agentes y organismos implicados alrededor de la figura de los bienes culturales. Desde esta perspectiva, merece destacarse inicialmente la existencia de dos criterios reguladores de las relaciones entre las distintas Administraciones implicadas en la tarea de proteger, fomentar y difundir nuestro legado cultural común:
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Por una parte, la posición preeminente que ostentan tanto el Estado como las Comunidades Autónomas, en el marco de sus respectivas competencias constitucionales.
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Por otra parte, la posición subordinada y meramente colaboradora que las Administraciones Locales despliegan en la materia.
Las competencias en materia de Patrimonio Histórico se distribuyen entre el Estado y las Comunidades Autónomas a través de las previsiones contempladas, fundamentalmente, en el artículo 148.1.16ª de la Constitución (con relación a las Comunidades Autónomas) y en el artículo 149.1.28ª de la Constitución (respecto al Estado), sin perjuicio de la estimación contenida en el artículo 149.2 de la propia Norma Suprema, respecto a la atribución al Estado del deber de potenciar el servicio a la cultura, facilitando su comunicación con las Comunidades Autónomas1. El problema, por lo tanto, estriba en adoptar un criterio que sirva como referencia delimitadora y distribuidora entre el Estado y las Comunidades Autónomas en este tema. En ese sentido, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 153/1985, de 7 de noviembre, recoge como criterio general el de la finalidad específica a la que la norma pretende atender, señalando que en los supuestos en que la disposición cuestionada "pueda entenderse comprendida en más de una regla definidora de competencias, debe determinarse cuál de ellas es la prevalente, teniendo presente, junto con los definidos ámbitos competenciales, la razón o fin de la norma atributiva de competencia y el contenido del precepto cuestionado". En todo caso, en esta materia debe tenerse presente, que la cultura es difícil de encuadrar en esquemas precisos, por lo que no sería posible, en abstracto, reconocer todas las competencias sobre la misma en un ente superior porque siempre quedará un espacio, un tipo de actuación, que pertenecerá a los entes menores más directamente ligados a determinados intereses de la comunidad2. En parecidos términos se expresa ALONSO IBÁÑEZ para quien los redactores de la Constitución partían de una noción de Cultura concurrente y global, basada, originariamente, en la hipótesis de que la Cultura española constituye una mera agregación de las distintas Culturas regionales, en donde se reconocía la posibilidad del desarrollo de una amplia política cultural por parte de todas y cada una de las Comunidades Autónomas. No obstante, el texto constitucional definitivo reconoció la existencia de una Cultura regional con rasgos propios y de una Cultura española común que no es el resultado de la agregación indiscriminada de las anteriores3.
Las competencias estatales en materia de Patrimonio Histórico pueden ser contemplada desde una doble perspectiva, atendiendo a la aplicación de dos diferentes preceptos: el artículo 149.1.28ª, por un lado; y el artículo 149.2, por otro. El Estado, según el artículo 149.1.28ª de la Norma Suprema, tiene competencia exclusiva en la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación, así como con relación a los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, dejando aparte su posible gestión por parte de las Comunidades Autónomas. Como una competencia concurrente ha de reconocerse el servicio de la cultura previsto en el artículo 149.2 de la Carta Magna. Al margen de otras consideraciones, el Estado ha hecho uso de sus competencias constitucionales, tanto con relación al Patrimonio Histórico, como respecto a otras materias que inciden en la misma materia, destacando la promulgación de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, que será aplicable en los siguientes casos:
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Desde una perspectiva subjetiva, con relación a los bienes de titularidad estatal o adscritos a un servicio público gestionado por la Administración Central; y respecto a los bienes muebles e inmuebles del Patrimonio Nacional, independientemente del ámbito geográfico en que se encuentren enclavados.
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En los supuestos de defensa del Patrimonio Histórico de la Nación contra la exportación y expoliación de bienes integrantes del mismo (con independencia de su titularidad y localización espacial), tomando como referencia el artículo 149.1.28ª de la Constitución.
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Cuando se precise señalar una serie de principios generales, de naturaleza institucional, que pretendan conseguir una definición unitaria de la materia.
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Cuando se trate de materias que no hayan sido estatutariamente asumidas por cada una de las Comunidades Autónomas, (en el sentido previsto en el artículo 149.3 de la Constitución).
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En defecto de una normativa autonómica de carácter general aplicable respecto a los bienes culturales existentes en una Comunidad Autónoma, sobre los que el Estado no ostente, en principio, ninguna titularidad. Esta ausencia de una específica normativa autonómica no impedirá, sin embargo, la aplicación prevalente de las disposiciones concretas, específicas o especiales dictadas por la respectiva Comunidad Autónoma, sobre la legislación general del Estado.
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Cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias, ya sea por carencia de una legislación autonómica aplicable al supuesto enjuiciado; o porque los bienes culturales se encontrasen en una situación de riesgo o peligro de daño, menoscabo o destrucción, ocasionada por una inactividad consciente o inconsciente de la Comunidad Autónoma en ese sentido, o derivada de situaciones análogas4.
El artículo 148.1 de la Constitución, en sus números 15ª y 16ª, atribuye a las Comunidades Autónomas con carácter general competencias sobre los Museos, bibliotecas y conservatorios de música, así como sobre el Patrimonio Monumental de interés de la misma. A su vez, otra serie de preceptos de mayor o menor incidencia en esas materias, son los números 3ª, 14ª, 17ª y 18ª del propio artículo 148.1., relativos a la ordenación del territorio y urbanismo; a la artesanía; al fomento de la cultura y a la promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial. Desde una perspectiva material, las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de Patrimonio Histórico, se articulan alrededor de los siguientes criterios:
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Las Comunidades Autónomas tendrán una potestad originaria y prevalente para dictar la legislación reguladora del Patrimonio Histórico situado en su ámbito territorial, con base en el artículo 148.1.16ª de la Constitución. Partiendo de esta afirmación, se excluiría la aplicación de la correspondiente legislación autonómica respecto a dos categorías de supuestos:
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En primer lugar, los bienes culturales pertenecientes a la Administración del Estado o al...
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